بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم در حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی

به گزارش ایلنا، مرکز پژوهشهای مجلس با اتمام سال 1400 و تمدید یک ساله مهلت قانونی اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ارزیابی وضعیت عملکرد در هر یک از مواد این قانون به منظور شناسایی ضعف‌های قانونگذاری یا اجرای این مواد را یک ضرورت دانست و بر این اساس طی گزارشی به بررسی عملکرد قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی پرداخت.

در این گزارش آمده است، تلاش بر آن است که در راستای ارزیابی عملکرد مواد مرتبط سه حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی با قانون دائمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه در طول زمان در نظر گرفته شده برای این برنامه است.

در این میان، اگرچه سازمان برنامه و بودجه کشور به تدوین گزارش‌هایی در این خصوص پرداخته اما با توجه به نقدهای مرتبط با به روز نبودن، عدم تناسب شاخص‌های ارزیابی عملکرد با اهداف تعریف شده، عدم ارائه تصویری روشن از عملکرد در خصوص برخی مواد و غیره، سعی بر آن بود که تنها به گزارش‌های این سازمان اکتفا نشده و عملکرد در هر یک از مواد مرتبط از طریق گفتگو با دست اندرکاران به روزرسانی و تکمیل شود. علاوه بر این، متن پیش رو، از منظری انتقادی هم به متن قانون برنامه ششم توسعه و هم به گزارش‌های عملکرد سازمان برنامه و بودجه پرداخته است.

در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور می‌توان به دو ماده مرتبط (۴۹) و (۷۲) اشاره داشت. ماده (۴۹) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور دارای محتوای مشابه با ماده (۹۷) قانون برنامه ششم توسعه بوده و بر توسعه گردشگری زیارتی و مذهبی، تأکید دارد. درخصوص عملکرد این ماده، به موارد متعددی در گزارش‌های سازمان برنامه و بودجه اشاره شده است. پیش بینی شاخص‌های ارزیابی عملکرد در قانونگذاری، توجه به جایگاه بخش غیردولتی و همکاری دیگر دستگاه‌ها ازجمله مواردی است که می‌توانست موجبات موفقیت بیشتر در این ماده را فراهم آورد.

ماده (۷۲) قانون احکام دائمی درباره واگذاری بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی در اختیار دستگاه‌های اجرایی است. در گزارش عملکرد به مشاوره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در این زمینه اشاره شده است اما به نظر در خصوص همین مشاوره‌های محدود ابهامات متعددی قابل طرح است؛ کدام بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی ثبت شده واگذار شده اند؟ این بناها و اماکن، در اختیار کدام دستگاه‌ها می‌باشند؟ آیا واگذاری‌ها موفقیت‌آمیز بوده است؟

در متن قانون برنامه ششم توسعه، مواد (۲.۹۷، ۹۸.۹۹ و ۱۰۰)، اهم مواد مرتبط با سه حوزه گردشگری، میراث فرهنگی و گردشگری هستند. بند «ب» ماده (۲) بر موضوع بازآفرینی بافت‌های تاریخی تأکید دارد. مشخص نبودن وضعیت فعلی این بافت‌ها در طرح‌های بازآفرینی شهری، نبود شاخص کمی ارزیابی عملکرد وعدم بودجه ریزی سنواتی تفکیکی، ازجمله مسائل مرتبط با عملکرد این بند است.

در جزء «۱» بند «الف» ماده (۹۸) هر دستگاه اجرایی مکلف شده است تا از محل اعتبارات خود درخصوص پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی ربط آثار در اختیار و در حیطه وظایف، هزینه کند. این در حالی است که اعتبارات لازم برای اجرایی شدن این ماده در اختیار دستگاه‌ها قرار نگرفته است. علاوه بر این، فهرست آثار در اختیار هر دستگاه نیز در حال حاضر مشخص نیست که تحقق این مهم را با دشواری روبه رو می‌کند.

جزء «۲» بند «الف» ماده (۹۸)، تأسیسات گردشگری از هر نظر تابع قوانین و مقررات بخش صنعت گردشگری بوده و از شمول قانون نظام صنفی مستثنی است. ابلاغیه‌ای برای مستثنی شدن از قانون نظام صنفی به ادارات استانی ارسال شده است اما عملکرد استان‌ها در این زمینه مشخص نیست. نکته قابل ذکر اینکه قوانین و مقررات گردشگری جامعیت کافی برای همه امور مربوط به کسب و کارهای گردشگری را ندارد و تا زمانی که قانون نظام صنعت گردشگری تدوین نشود صرفاً مستثنی کردن این تأسیسات از شمول قانون نظام صنفی، مشکل را مرتفع نخواهد کرد.

بند «ب» ماده (۹۸) به شناسایی، مستندسازی، حفاظت، مرمت و معرفی میراث فرهنگی (اعم از ملموس و ناملموس) میراث طبیعی، ایجاد شهرهای جهانی صنایع دستی و احیای هنرهای سنتی در حال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ایرانی و ثبت در فهرست میراث جهانی، تأکید دارد. درخصوص این ماده به اقدامات متعددی در زمینه میراث فرهنگی اشاره شده است. علاوه بر این، طبق آخرین آمار موجود ۱۴ شهر/ روستای جهانی صنایع دستی در کشور تاکنون به ثبت رسیده شده است. البته باید توجه داشت که صرفاً افزایش شمار میراث تاریخی- فرهنگی و طبیعی، شاخصی برای موفقیت در این زمینه به شمار نمی‌رود. تجربه سال‌های اخیر نشان داده است که بدون در نظرگیری مقدمات اولیه و ملاحظات این امر تنها به انبوهی از پرونده‌های حقوقی و شکایات مردمی، منتج شده است. در خصوص ثبت شهرها و روستاهای جهانی صنایع دستی نیز صرف ثبت کردن این شهرها/روستا اثری مثبت بر صنایع دستی کشور گذاشته نخواهد شد بلکه این ثبت‌ها می‌تواند مقدمه‌ای برای حمایت از فعالان و تبلیغات گسترده از صنایع دستی این مناطق به شمار رود.

ماده (۹۹) بر بهسازی و احیای حداقل ۳۰۰ روستای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی و روستاهای هدف گردشگری، تأکید دارد. گزارش عملکرد این ماده به دو صورت انجام شده است: اول، شمار بافت‌های شهری و روستایی مرمت شده و دوم، تعداد روستاها به تفکیک روستاهای هدف گردشگری و روستاهای دارای بافت با ارزش تاریخی و فرهنگی. مسلماً گزارش دهی در حالت دوم از دقت بالاتری برخوردار است. در این صورت شمار خروجی به دست آمده به نسبت قابل توجهی کاهش خواهد یافت. به عنوان مثال، تعداد بافت‌های شهری و روستایی مرمت شده در سال ۱۳۹۹ برابر با ۲۹۲ بافت است در حالی که تعداد روستاهای هدف و دارای بافت باارزش در همین سال معادل ۲۵ مورد بوده است.

بند «الف» ماده (۱۰۰) بر تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری، تأکید دارد. این سند در تیر ماه ۱۳۹۹ به تصویب هیئت وزیران رسیده و در شهریور همان سال ابلاغ شده است. البته نقدهای جدی بر این سند وارد است.

جزء «۱» بند «الف» ماده (۱۰۰) بر الحاق پیوست تخصصی میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری برای همه طرح‌های توسعه‌ای بزرگ و مهم اشاره دارد. طبق مصوبه ماده واحده «تجمیع و یکپارچه‌سازی اجرای پیوست‌های حوزه فرهنگ در طرح‌ها و برنامه‌های مهم و کلان» در جلسه نهم ستاد هماهنگی نقشه مهندسی – فرهنگی کشور (مورخ ۱۲/۰۴/۱۴۰۰)، آیین اجرایی پیوست فرهنگی و اجتماعی و شرح خدمات نمونه آن در حوزه‌های تخصصی باید به صورت مشارکتی ظرف مدت ۶ ماه پیشنهاد و به تصویب ستاد هماهنگی نقشه مهندسی – فرهنگی کشور برسد.

جزء «۲» و «۳» بند «الف» ماده (۱۰۰) بر اختصاص یارانه و تسهیلات مالی ارزان قیمت و معافیت‌های مالیاتی و عوارضی به تأسیسات گردشگری، ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق گردشگری و سایر اقدامات حمایتی، تأکید دارد. با توجه به اینکه صدر ماده (۱۰۰) به تدوین سند راهبردی توسعه گردشگری و تبصره آن به تهیه آیین نامه اشاره دارد، اجرایی‌سازی هر دو جزء ذکر شده منوط به تهیه آیین نامه – آن هم پس از تدوین سند راهبردی- دانسته شده است. این در حالی است که به لحاظ موضوعی، الزامی به تهیه سند راهبردی و تدوین آیین نامه نیست و می‌توان این مورد را نقدی اساسی بر شیوه قانون‌نویسی این بند دانست.

بند «ب» ماده (۱۰۰) مربوط به طرح ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی با اولویت سواحل مکران، است. بدین جهت، مصوبه‌ای با ۸ بند در آبان ماه ۱۴۰۰ به تصویب هیئت وزیران رسید. این مصوبه یک ضمیمه تحت عنوان طرح ساماندهی گردشگری جنگل‌های شمال و شمال غرب کشور و زاگرس، سواحل شمالی و جنوبی، داراست که با اهداف و خواسته‌های قانونگذاری فاصله معناداری دارد.

در مورد بند «پ» ماده (۱۰۰) قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر مدیریت یکپارچه و جامع میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری تاکنون گزارشی ارائه نشده است.

بند «ث» ماده (۱۰۰) به واگذاری امور تصدی‌گری و اجرایی به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری، اشاره دارد. این در حالی است که از یک سو، سازوکار دقیق این واگذاری و از سوی دیگر، قانونی که بر مبنای آن تشکل‌های حرفه‌ای در کشور شکل گیرند، وجود ندارد.

تبصره بند «ت» ماده (۱۰۰) بر واریز کل درآمد اختصاصی و کمک‌های مردمی از اماکن و محوطه‌های تاریخی و موزه‌های هیئت امنایی به خزانه و در اختیار قرار دادن صد درصد (۱۰۰٪) این وجوه به این اماکن در قالب بودجه سنواتی، تأکید دارد. براساس آخرین گزارش عملکرد سازمان برنامه اگرچه اقدامات متعددی نظیر تهیه دستورالعمل‌ها یا اصلاح آیین نامه مرتبط انجام شده اما در عمل به نظر هنوز اهداف مرتبط با هیئت امنایی شدن موزه‌ها محقق نشده است.

به علاوه در تبصره بند «ث» ماده (۱۰۰) بر تعیین تعرفه‌های این دسته از واگذاری‌ها اشاره دارد که این مهم نیز به نظر تاکنون تحقق نیافته است.

بند «ج» این ماده بر اولویت گازرسانی به روستاهای هدف گردشگری تأکید می‌کند و اقداماتی از جمله شناسایی ۵۰۰ روستای هدف گردشگری، نیازسنجی زیرساخت‌های گازرسانی این روستاها، اولویت‌گذاری گازرسانی به این روستاها و مکاتبه با وزارت نفت برای اجرای تعهدات در این خصوص صورت پذیرفته است.