در گفت‌وگو با ایلنا مطرح شد:
رقابت‌های سیاسی بر سر مخازن تامین اجتماعی/ نزاع دولت و مجلس مانعِ تعریف نظام چند لایه است
عباس خندان (کارشناس تامین اجتماعی) معتقد است که برای استقرار نظام جامع تامین اجتماعی به تعریف و تفکیک لایه‌های حمایتی نیاز است. وی پیشنهاد می‌دهد که تفکیک این لایه بر اساس سطح درآمدی افراد باشد.
به گزارش خبرنگار ایلنا، «نظام جامع تامین اجتماعی» کوهی‌ست که هیچ کوهنوردی به دل آن نزده است؛ حتی بسیاری از سیاست‌گذاران، هنوز با کارکردهای آن آشنا نیستند و در منظومه‌ی ذهنی خود محدود به «سازمان تامین اجتماعی» تعریفش می‌کنند؛ درحالیکه این سازمان با تمام ذخایر و دارایی‌هاش که سر به هزاران میلیارد تومان می‌گذارد، نهاد غیردولتی محسوب می‌شود؛ نهادی که هم قانون مختص و هم ذی‌نفعان مشخص خود را دارد و اساسا یک اَبر شرکت اقتصادی-اجتماعی محسوب می‌شود که در نهایت باید به بیمه‌شدگان و بازنشستگان خود پاسخگو باشد نه ۸۰ میلیون نفر جمعیت کشور. از این نگاه، با اینکه سازمان تامین اجتماعی در قلمروی بیمه‌ی اجتماعی پاگذاشته است؛ اما مسئول ایجاد بیمه فراگیر برای آحاد مردم محسوب نمی‌شود؛ مسئولیتی که «اصل ۲۹ قانون اساسی» بر گردن دولت قرار داده است. به همین دلیل اگر روزی نظام جامع تامین اجتماعی مستقر شود، سازمان تامین اجتماعی، صرفا آجری در بدنه‌ی آن است و نه تامین‌کننده مالی و مهندس آن.
به تازگی به دستور رهبری، دولت مکلف شد که امکانات استقرار نظام جامع تامین اجتماعی را بررسی و شرایط استقرار آن را مهیا سازد. عباس خندان (کارشناس تامین اجتماعی و مدرس اقتصاد امور عمومی در دانشکده اقتصاد دانشگاه خوارزمی) معتقد است که تحقق نظام جامع تامین اجتماعی باید در متن «نظام تامین اجتماعی چند لایه» تعریف شود. به اعتقاد وی؛ بدون توجه به این ساختار، امکان تفکیک حمایت‌ها و سطح‌بندی آنها وجود ندارد. خندان در گفتگو با ایلنا، الزامات استقرار این نظام و موانع پیش روی آن را مورد واکاوی قرار می‌دهد.
سال‌هاست که بحث اجرای نظام تامین اجتماعی چند لایه در ایران مطرح است اما هیچیک از دولت‌ها به آن نزدیک نشده‌اند. به تازگی با مطرح شدن بحث نظام جامع تامین اجتماعی و همچنین نامه وزیر رفاه به رهبری درمورد پیگیری اجرای این نظام با ایجاد بانک متمرکز اطلاعات رفاه ایرانیان، بار دیگر نظام تامین اجتماعی چندلایه بر سر زبان‌ها افتاد. در این مقطع که کرونا، برای بسیاری مشکلات شغلی و درمانی ایجاد کرده است، استقرار این نظام چه معنا و اهمیتی را دارد؟
از نامه وزیر رفاه به رهبری، می‌توان اینگونه استنباط کرد که قرار است «اطلاعات رفاهی ایرانیان» در چارچوب نظام جامع تامین اجتماعی متمرکز شود تا بر مبنای آن بتوان حمایت‌های رفاهی را توسعه داد. در واقع صحبت از یک بانک اطلاعاتی فراگیر است. یک کاربرد چنین بانک اطلاعاتی این است که دیگر هیچ فردی نتواند از دو صندوق، حقوق بازنشستگی دریافت کند؛ اما این مسئله‌ای جزئی است و نظام فراگیر و متمرکز تامین اجتماعی فراتر از آن است. آنچه لازم است وجود یک نظام فراگیر در حوزه تامین اجتماعی است. دستور رهبری به دولت هم در همین چارچوب قابل ارزیابی است؛ اما مشکل کار اینجاست که در ایران از ابتدا نظام تامین اجتماعی جامع و متمرکز تعریف نشد و سازمان تامین اجتماعی هم به سبب مسئولیت‌هایی که در قانون تامین اجتماعی دارد، صرفا بخشی از نظام تامین اجتماعی را نمایندگی می‌کند.
یک نظام متمرکز در درجه اول حمایت‌های تعریف شده را در خود دارد که این حمایت‌ها لایه لایه چیده می‌شوند. البته ایده‌ی وجود چنین نظامی در ایران هم شکل گرفته است؛ اما بر اساس سوابق جهانی، ادبیات تاریخی طولانی‌تری دارد. در این زمینه «سازمان بین‌المللی کار» و «بانک جهانی» نظام‌های چند لایه‌ای را پیش‌بینی کرده‌اند اما میان این دو هم تفاوت‌هایی وجود دارد که آنها را از هم متمایز می‌کند. به صورت کلی، هدف نظام چند لایه این است که کارکردهای تامین اجتماعی را از یکدیگر تفکیک کند. این امر فراتر از یک کارکرد بیمه‌ای صرف است که در آن فردی بیمه‌پردازی دارد و بعد بر اساس کارکرد و سنوات بیمه‌پردازی، مستمری دریافت می‌کند. از طرفی تامین اجتماعی کارکرد حمایتی هم دارد؛ به این معنی، افرادی که به هر دلیل، دستمزد پایینی را دریافت می‌کردند و در زمان بازنشستگی نمی‌توانند مستمری بالایی دریافت کنند یا در طول بیمه‌پردازی بیکار شده‌اند، در پوشش حمایتی قرار می‌گیرند. در این قالب اگر افرادی باشند که نمی‌خواهند از بیمه اجباری استفاده کنند، می‌توانند از بیمه‌های تجاری بهره ببرند. این دسته صرفا می‌خواهند برای آینده پس‌اندازی داشته باشند. به هر شکل اینها باید با تعریف لایه‌ها از یکدیگر تفکیک شوند.
این لایه‌ها چگونه در ارتباط با یکدیگر تعریف می‌شوند؟ مرزهای ترسیم آنها چگونه است؟
به صورت کلی، اولین لایه، لایه‌ی صفر است. لایه بعدی لایه‌ی یک نام دارد که بیمه‌های شغلی و اجباری در درون آن می‌گنجند. پس از این لایه‌ی دوم قرار دارد که آنهم شغلی است اما به صورت اختیاری تعریف می‌شود. لایه‌ی سوم هم در قالب بیمه‌های تکمیلی و عمر تعریف می‌شود که متقاضیان می‌توانند بیمه نامه‌های خود را از شرکت‌ها خریداری کنند. به صورت کلی سازمان بین‌المللی کار و بانک جهانی پیشنهاد می‌دهند که این لایه‌ها حتما باید از یکدیگر تفکیک و تعریف شوند؛ چراکه اگر تفکیک صورت نگیرد، مشکلاتی پیش می‌آید. مشکل اصلی اینجاست که در چارچوب فعلی، افراد حق بیمه‌ای را با این انتظار که پول‌شان ذخیره شود و صرف پرداخت مستمری به آنها شود، می‌پردازند اما چون مصارف این حوزه تفکیک نشده است، به یکباره می‌بینیم که مجلس یا دولت طرحی می‌دهند که خارج از چارچوب‌های تعریف شده بیمه‌پردازی در سازمان تامین اجتماعی دارد؛ طرحی که منابع آن به ذخایر بیمه‌ای کارگران چشم دارد. به همین دلیل زمانی که طرح نظام متمرکز تامین اجتماعی با نامه وزیر رفاه به رهبری بر سر زبان افتاد، «اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری» با استفاده از ذخایر بیمه‌ای به عنوان منابع اجرای این برنامه مخالفت کرد. صحبت این اتحادیه این است که اگر قرار باشد از منابع موجود در تامین اجتماعی بهره گرفته شود، پول فقرا را میان فقرا پخش کرده‌ایم.
برابر برآورد وزارت رفاه ۲۰ درصد از جمعیت کشور، شامل ۱۶ میلیون نفر زیر خط فقر مطلق زندگی می‌کنند. باتوجه به این ارزیابی چگونه باید لایه‌ی صفر را تعریف کرد که نفعی برای فقرا داشته باشد؟
به هر شکل تاکید نهادهای بین‌المللی نامبرده بر این است که این مرزها مشخص شود و باید هم مشخص شود. ما باید بدانیم که لایه صفر به عنوان لایه حمایتی چه تعریفی دارد. ممکن است که عده‌ای بگویند که نهادهای حمایتی مانند کمیته امداد و بنیاد مستضعفان همین وظیفه را برعهده دارند؛ اما لایه صفر باید جامع تعریف شود و منابع آن مشخص باشد؛ باید سطح درآمدی افرادی که در لایه صفر قرار می‌گیرند، تعیین شود. لایه صفر به ویژه از این جهت اهمیت دارد که آورده هر یک از این نهادهای حمایتی و البته دولت (از محل مالیات و…) که باید سهم ویژه‌ای داشته باشد، مشخص می‌شود. در کل باید مشخص شود که هریک از گروه‌های درآمدی در کدامیک از این لایه‌ها قرار می‌گیرند.
در درجه بعدی تامین مالی این لایه‌ها مهم است. اگر لایه‌ها و سطح درآمدها مشخص شود، نه تنها تامین مالی که وضعیت حکمرانی موجود در این لایه‌ها هم تعریف می‌شود. تا زمانی که این موارد تعریف نشوند و ندانیم که منابع حمایت از فقرا (لایه صفر) از کجا باید تامین شود، نهادهای سیاسی مانند دولت و مجلس بر اساس شرایط کشور، اولویت‌ها را جابجا می‌کنند و مثلا از منابع تامین اجتماعی برای اقشار محروم فاقد پوشش بیمه استفاده می‌کنند. مواقعی مانند این روزها که کشور با یک بیماری به شدت خطرناک به نام کرونا مواجه می‌شود یا یک سیل سنگین زیرساخت‌ها را تخریب می‌کند، اهمیت برخورداری کشور از یک نظام چند لایه مشخص می‌شود.
وجود نظام چند لایه تامین اجتماعی تا چه اندازه کمک می‌کند که ذخایر بین‌النسلی تامین اجتماعی از دست‌اندازی‌های خارج از چارچوب بیمه، حفظ شوند؟
در اقتصاد مبحثی با نام «مخزن مشترک» وجود دارد. یک مخزن مشترک رقابت بر سر دسترسی به منابع را تشدید می‌کند. مثالی می‌زنم که بتوان این بحث را ساده ساخت. در میادین گازی مشترک ایران با همسایگان، اگر ایران برداشت نکند، کشور همسایه این کار را انجام می‌دهد. منابع تامین اجتماعی هم با تعریف نشدن این لایه‌ها، به مخزن مشترک تبدیل شده‌اند. در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی باید تصمیم بگیرد که آیا ذخایر بیمه‌ای را برای بلندمدت و بازنشستگی هزینه کند یا صرف مصارف کوتاه مدتی که برایش تعریف کرده‌اند، کند. حال زمانی که کرونا، فراگیر می‌شود، از ذخایر آن برای بیکاری و تامین معیشت مردم استفاده می‌شود. در نتیجه یک مخزن و چند مصرف داریم. حال سازمان می‌ماند که آیا این منابع را صرف بازنشستگی و بلندمدت کند و برای بیمه بیکاری اختصاص ندهد یا صرف حمایت‌های معیشتی نکند یا اینکه این کارها را انجام دهد؛ اگر سرمایه‌گذاری برای بلندمدت را انتخاب کند، از بیمه بیکاری و مصارف این چنینی که کار فقرا را راه می‌اندازد، گذشته است و اگر بیمه بیکاری را متقبل شود، نگاهش را از روی آتیه بیمه‌شدگان برداشته است.
از طرفی چون کارگران حق بیمه می‌پردازند، انتظار دارند که حق بیمه‌هایشان سرمایه‌گذاری و برای آتیه آنها صرف شود اما از آن طرف بیکاران و فقرا انتظار دارند که تامین اجتماعی با منابع‌اش به کمک بیاید. در اینجا مشکل به اشتراک ذخایر و تفکیک نشدن آن برمی‌گردد. حال در این میان رقابت‌های سیاسی هم مطرح هستند که حالا هر کدام می‌خواند از این مخزن مشترک به گونه‌ای گروه‌هایی که خواست آنها را نمایندگی می‌کنند، بهره گیرند. نظام چند لایه این منابع را تفکیک و لایه‌بندی می‌کند؛ مشخص می‌کند مرز لایه صفر تا کجاست و لایه‌های بعدی در کجا قرار می‌گیرند و چه گروه‌هایی را شامل می‌شوند. دیگر بر سر اینکه سازمان تامین اجتماعی باید تکالیف نظام جامع تامین اجتماعی را به تنهایی بر گردن بگیرد بحث درنمی‌گیرد و تقاضاهای خارج از حیطه قانون تامین اجتماعی به آن احاله نمی‌شود.
چرا هیچیک از دولت‌ها توان تحقق نظام تامین اجتماعی چندلایه را نداشتند؟
در حال حاضر بر سر اینکه نظام متمرکز تامین اجتماعی با این ویژگی اجرایی شود، اتفاق نظر وجود دارد. اینکه چرا به سمت این نظام حرکت نکردیم هم به این برمی‌گردد که تعریف هر لایه به رقابت‌های سیاسی جدید می‌انجامد؛ البته اگر قرار باشد که از این پس نظام متمرکز تامین اجتماعی به صورت فراقوه‌ای پیگیری شود، دیگر درگیر مباحث سیاسی نمی‌شویم؛ مباحثی که در آنها دولت و مجلس یکدیگر را مورد نکوهش قرار می‌دهند. در حال حاضر تامین اجتماعی محلی است که همه گروه‌ها می‌خواهند گلیمشان را از آن بیرون بکشند.
در ماه‌های گذشته، در سایه بیکاری تعداد زیادی از شاغلان به دلیل برقراری محدودیت‌های اجتماعی، یکی از بحث‌برانگیزترین مسائل کشور، جامع تعریف نشدن «قانون بیمه بیکاری» بود. بیمه بیکاری در نسبت با نظام جامع تامین اجتماعی چگونه باید تعریف شود تا اثربخش باشد؟
در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی در صندوق بیمه بیکاری، صرفا منابع را نگهداری می‌کند، اما مشمولان را وزارت کار معرفی می‌کند. از سال‌ها پیش دعوایی میان وزارت کار و تامین اجتماعی در این حوزه وجود داشت. تامین اجتماعی ۳ درصد بیمه بیکاری را به رسمیت می‌شناسد و به هر فردی که از بابت اشتغال وی این ۳ درصد پرداخت شده باشد، بیمه بیکاری پرداخت می‌کند و کارگران فصلی را مشمول این قانون نمی‌داند اما وزارت کار آنها را معرفی می‌کند. در نتیجه در خیلی از سال‌ها، صندوق بیمه بیکاری به دلیل برهم خوردن تراز منابع و مصارف دچار کسری است و مشخص نیست که این کسری را چگونه باید تامین کند. از پایان سال گذشته هم که برقراری پوشش بیمه بیکاری مطرح شد یا از قبل‌تر از آن و همین حالا که افرادی به دلیل گرفتاری در سیل و زلزله بدون رعایت شرط ابتدایی دریافت بیمه بیکاری (۶ ماه بیمه‌پردازی در دوران اشتغال) مشمول دریافت بیمه بیکاری می‌شوند، کسری در بیمه بیکاری به وجود آمد.
قانون بیمه بیکاری هم مشخص نکرده است که اگر وزارت کار متقاضیانی که شرایط لازم را ندارند برای استفاده از منابع معرفی کرد، منابعش باید از کجا تامین شود. از این جهت فشار زیادی به صندوق بیمه بیکاری وارد می‌شود. در نتیجه کمک‌هایی که از سمت سازمان ارائه می‌شوند، جنبه حمایتی دارند و نه بیمه‌ای؛ حتی اگر قرار باشد از سمت سازمان تامین اجتماعی حمایتی صورت گیرد، دولت‌ها منابع آن را در بلندمدت پیش‌بینی نمی‌کنند. مانند بیکاری ناشی از کرونا؛ درحالیکه سال دیگر هم امکان این بیکاری‌ها وجود دارد، اما دولت منابعی برای آن تدارک ندیده است. همه اینها موجب شد که تامین اجتماعی منابع بازنشستگی و پس‌اندازهای بیمه‌شدگان را صرف حمایت‌های اجتماعی خارج از چارچوب بیمه کند.
تحلیل شما حاکی از این است که دعواهای سیاسی به عنوان یکی از موانع جدی بر سر راه تحقق نظام جامع تامین اجتماعی است. با توجه به اینکه اعتقاد دارید که این درگیری‌های به سبب ذات جدال‌برانگیز لایه‌بندی اتفاق می‌افتد، آیا در نهایت گروه‌های تصمیم‌گیر می‌توانند بر سر حکمرانی بر این لایه‌ها و منابع هر کدام از آنها به اتفاق نظر برسند؟
قطعا برای تفکیک این لایه‌ها چانه‌زنی گسترده‌ای شکل می‌گیرد. به همین دلیل اگر بخواهند به این سمت حرکت کنند، حتما بحث‌های سیاسی شکل می‌گیرد. به هر شکل هر کدام از این نهادها، گروهی را نمایندگی می‌کنند و می‌خواهند لایه‌ای که برایشان تعریف می‌شود، بزرگتر از لایه‌های سایرین باشد. طبیعی است که اگر لایه صفر بزرگتر تعریف شود، به نفع بیکاران و فقرا است اما از آن طرف کارگران و بیمه‌شدگان ضرر می‌کنند. بنابراین نمی‌توان به سادگی مرز میان لایه‌ها را مشخص کرد و حتما اگر به صورت صورت فراقوه‌ای رسیدگی نشود، میان دولت و مجلس نزاع درمی‌گیرد که همین هم مانعی بر سر راه تعریف لایه‌ها می‌شود.
اشاره کردید که لایه صفر نمی‌تواند در ایران کوچک تعریف شود. این لایه چه مشخصاتی می‌تواند داشته باشد و ابهامات موجود در آن چه مواردی هستند؟
اینکه لایه صفر چقدر بزرگ تعریف شود، به سیاست‌های حمایتی بستگی دارد. در خیلی از کشورها، لایه صفر کوچک است اما در ایران نمی‌تواند کوچک تعریف شود. باید مشخص شود، که سهم هر یک از این نهادها، یعنی کمیته امداد، بنیاد مستضعفان، دولت و... چقدر است و چه میزان از منابع این لایه از محل یارانه‌ها و مالیات کسب می‌شود. همچنین باید مصارف مشخص شود. حالا اینجا بحث دیگری درمی‌گیرد؛ مبنی بر اینکه آیا تمام فقرا می‌توانند در لایه صفر قرار گیرند یا باید ارزیابی وسع شوند. بحث دیگر این است که آیا این حمایت‌ها باید بلندمدت تعریف شود یا نه. بحث دیگر این است که آیا با وجود لایه صفر همچنان می‌خواهیم، به تمام گروه‌ها یارانه نقدی بپردازیم یا می‌خواهیم پرداخت آن را به لایه صفر محدود کنیم و بر مبلغ آن بیفزاییم.
در کل با تعریف این لایه‌ها، بسیاری از موارد روشن می‌شوند. تا زمانی که همه گروه‌ها به یک مخزن مشترک چشم داشته باشند، لایه‌ها مشخص نمی‌شوند اما پس از مشخص شدن این لایه‌ها هم در دورن آنها و هم در میان لایه‌ها، بحث‌های سیاسی و اجتماعی درمی‌گیرد.
آیا نظام شناسایی افراد مستحق حمایت‌های اجتماعی که در حال حاضر در شناسایی مشمولان یارانه‌های نقدی کاربرد دارد، می‌تواند به کار نظام چند لایه تامین اجتماعی هم بیاید؟
تا زمانی که به پای عمل نرسد، هیچ چیز مشخص نمی‌شود. دیدیم که بیش از ۱ سال بر سر اینکه باید از خانه‌های خالی مالیات گرفت، بحث شد و حتی در مجلس عنوان کردند که بانک اطلاعاتی آن مشخص شده است و کارها می‌توانند به خوبی پیش بروند؛ اما پای عمل که رسید گفتند امکان اجرای آن وجود ندارد. بانک اطلاعاتی که مشخص کند، هر فرد چه میزان حقوق می‌گیرد و چند خانه و ماشین دارد، تعریف شده است؛ اما اینکه چه‌قدر کارایی دارد تا از آن برای نظام چند لایه استفاده شود، حداقل در سطح کارشناسی روشن نیست.
در رقابت میان کارایی بانک اطلاعاتی در حوزه مالیاتی و نظام تامین اجتماعی، آنچه مشخص است، عقب ماندگی بانک اطلاعاتیِ حوزه تامین اجتماعی است؛ چراکه حوزه مالیاتی با آن تکالیف گسترده و منابعی که هر سال در بودجه برای آن پیش‌بینی می‌شود، قادر به شناسایی دقیق مودیان مالیاتی و حجم مالیات واقعی آنها نیست؛ چه برسد به حوزه تامین اجتماعی که تاکنون به محک جدی گذاشته نشده است.
گفتگو: پیام عابدی
