در گفتوگو با ایلنا تاکید شد:
ضرورت جلوگیری از موازیکاری در مدیریت بحران کشور/ لزوم ارتقای سازمان مدیریت بحران به معاونت ریاستجمهوری
رئیس پژوهشکده سوانح طبیعی معتقد است: راهحل ساختاری و پایدار، ارتقای سازمان مدیریت بحران کشور از سطح یک سازمان زیرمجموعه وزارت کشور به «معاونت ریاستجمهوری در امور مدیریت بحران» است.
«امیر حسین گرکانی» رئیس پژوهشکده سوانح طبیعی در گفتوگو با خبرنگار ایلنا، به بررسی مدیریت بحران در کشور و چالشهای ناشی از عدم هماهنگی بین دستگاهها در زمان وقوع حوادث پرداخت. مشروح این گفتوگو در ادامه میآید.
چه نظری درباره مدیریت بحران در کشور دارید و راه حل شما برای توجه به تمرکز و جلوگیری از موازیکاری، تقابل و بحرانافزایی حین بحران چیست؟
ایران، به دلیل موقعیت جغرافیایی و شرایط اقلیمی، یکی از سانحهخیزترین کشورهای جهان محسوب میشود. عواملی چون قرارگیری بر روی گسلهای متعدد زلزله، تنوع اقلیمی منجر به سیل و خشکسالی و همچنین بحرانهای ناشی از مخاطرات انسانساخت، کشور را در معرض تهدیدات دائمی قرار داده است.
در هنگام وقوع بحران، دهها نهاد و سازمان بر اساس وظایف ذاتی و قانونی خود وارد میدان میشوند. وزارت کشور (با محوریت سازمان مدیریت بحران)، جمعیت هلال احمر، سازمان آتشنشانی، اورژانس کشور، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت نیرو، بنیاد مسکن، نیروهای مسلح (ارتش، سپاه و بسیج)، استانداریها، فرمانداریها، شهرداریها و بسیاری از دستگاههای اجرایی دیگر، هر یک بخشی از مسئولیت را بر عهده دارند. این تعدد بازیگر اگرچه ظرفیت بالایی را نوید میدهد، اما در غیاب یک سازوکار هماهنگکننده مقتدر و یکپارچه، به سرعت به آسیبزایی میانجامد.
در بحرانها، بارها شاهد آن بودهایم که هر دستگاه بر اساس سلسلهمراتب، منابع و درک خود از شرایط اقدام میکند. برای نمونه، در زلزله کرمانشاه (۱۳۹۶) و سیل ۱۳۹۸ گزارشهای رسمی از توزیع نامتوازن اقلام امدادی، حضور نیروهای موازی بدون تقسیمکار مشخص، تداخل فرماندهی بین دستگاهها و در نهایت کاهش سرعت و اثربخشی عملیات امداد و نجات حکایت داشتند. این وضعیت که از آن با عنوان «موازیکاری» یا «تقابل مسئولیتها» یاد میشود، نه تنها منابع کمیاب را هدر میدهد، بلکه گاه با ارسال پیامهای متناقض یا اقدامات ناهماهنگ، خود به «بحرانافزایی» دامن میزند.
ریشه این ناهماهنگی را باید در سه عامل کلیدی جستوجو کرد: نخست، فقدان مدیریت یکپارچه و فرابخشی که بتواند در لحظه، اولویتها را تعیین و منابع را هدایت کند؛ دوم، ابهام در شرح وظایف و مرزبندی اختیارات سازمانهای درگیر که گاه از قوانین و آییننامههای متناقض سرچشمه میگیرد و سوم، ضعف جایگاه قانونی و ساختاری سازمان مدیریت بحران کشور که بهرغم تصویب قانون مدیریت بحران در سال ۱۳۹۸، همچنان در قامت یک زیرمجموعه وزارت کشور، فاقد قدرت کافی برای الزام دیگر دستگاهها به هماهنگی و تمکین است. این قانون تلاش کرد هماهنگی مدیریت بحران را در سطوح ملی و استانی تقویت کند، اما در عمل، ساختار سنتی بخشینگری و نهادینه نشدن فرهنگ همکاری بینسازمانی، چالشها را پابرجا نگه داشته است.
موضوع پیشگیری از بحران و ضرورت تولید اطلاعات از طریق بازخوانی عوامل بحران و شیوههای مقابله با آن (با تأکید بر واکاوی بحران بندر شهید رجایی) را چگونه ارزیابی میکنید؟
یکی از بنیادیترین ضعفهای نظام مدیریت سوانح در ایران، غلبه رویکرد «واکنشی» (مدیریت بحران پس از وقوع) بر رویکرد «پیشگیرانه» (مدیریت ریسک پیش از وقوع) است. بررسیهای کارشناسی نشان میدهد که سهم ناچیزی از بودجههای کلان مدیریت بحران به فاز پیشگیری، آمادگی و کاهش خطر اختصاص مییابد و بخش عمده اعتبارات صرفاً پس از وقوع سوانح و برای امداد و بازسازی هزینه میشود. این در حالی است که بر اساس اعلام سازمان عمران ملل متحدد و بانک جهانی، هر دلار سرمایهگذاری در کاهش خطر، بهطور میانگین ۴ تا ۷ برابر بازگشت اقتصادی از طریق کاهش خسارات و تلفات دارد.
علاوه بر این، ستون فقرات مدیریت ریسک، «اطلاعات» است. اطلاعاتی که از رصد مستمر تهدیدات، شبیهسازی سناریوها و بهویژه بازخوانی علمی و دقیق بحرانهای گذشته به دست میآید. بدون تحلیل عمیق از چرایی شکستها و موفقیتها، نمیتوان برای آینده برنامهریزی کرد. اما حلقه مفقوده در ایران، همین چرخه جمعآوری، تجمیع و تحلیل یکپارچه اطلاعات از عملکرد دستگاهها در صحنه حوادث و سوانح است. هر سازمان گزارش خود را مینویسد، اما تصویر جامع و ملی از «درسآموختهها» شکل نمیگیرد.
حادثه بندر شهید رجایی نمونهای عبرتآموز از این گسست اطلاعاتی است. در آن واقعه، طیف وسیعی از دستگاهها از گمرک، بنادر و دریانوردی، شرکتهای پیمانکار، نهادهای امنیتی، آتشنشانی و استانداری تا وزارت صمت درگیر بودند. بررسیهای بعدی نشان داد که تصمیمگیریهای پراکنده و ناهماهنگ – از نحوه نگهداری کالاهای خطرناک گرفته تا فرماندهی صحنه در دقایق اولیه – نه تنها از گسترش حادثه پیشگیری نکرد، بلکه زنجیره لجستیک ملی را نیز با تهدید جدی مواجه ساخت. اگر یک نهاد فرادستگاهی با دسترسی به تمام دادههای ذیربطان و قدرت تحلیل جامع وجود داشت، میتوانست پیش از بحران، الگوی انباشت و پهلوگیری را اصلاح کند و در حین بحران، با اطلاعات واحد و فرماندهی متمرکز، مانع تشدید آن شود.
بازخوانی چنین پروندههایی باید به یک الزام قانونی و عملیاتی تبدیل شود تا شکافهای اطلاعاتی، خلأهای ساختاری و ضعفهای رویهای شناسایی و برای همیشه بسته شوند. این مهم تنها با ایجاد یک مرجع ملی و دارای اختیار جمعآوری و تحلیل متمرکز اطلاعات از تمام دستگاههای مسئول شدنی است.
ضرورت مدیریت واحد برای تقسیم کار، نظارت و تصمیمسازی متمرکز و جایگاه فرادستگاهی آن به چه شکل باید انجام شود؟
پیچیدگی بحرانهای امروزی – از سیل و زلزله گرفته تا حوادث شیمیایی، سایبری و تلفیقی – و تعدد بازیگران در صحنه، وجود یک «مدیریت واحد، متمرکز و مقتدر» را از یک انتخاب فراتر برده و به یک اجبار حیاتی تبدیل کرده است. این مدیریت واحد باید سه کارکرد اساسی را بهطور همزمان ایفا کند:
- تقسیم کار دقیق و شفاف: بر اساس ظرفیت، تخصص و موقعیت هر دستگاه، مأموریتهای مشخصی تعریف شود تا از همپوشانی، تداخل و بلاتکلیفی جلوگیری گردد.
- نظارت یکپارچه و لحظهای: سازمان مدیریت بحران باید قادر باشد عملکرد تمامی بازیگران را در میدان رصد کند، از اجرای دستورات اطمینان یابد و در صورت انحراف، فوراً مسیر را اصلاح کند.
- سیاستگذاری و تصمیمسازی هماهنگ و آنی: در بحران، زمان گرانبهاترین سرمایه است. تصمیماتی که در دقایق ابتدایی گرفته میشود، مسیر نهایی را تعیین میکند. این تصمیمگیری باید در بالاترین سطح ممکن انجام و بهصورت هماهنگ به همه سطوح ابلاغ شود.
پرسش بنیادین این است: چرا این فرماندهی باید «فرادستگاهی» باشد؟ پاسخ در ذات بحران نهفته است. بحران، وضعیتی است که توان یک یا چند دستگاه اجرایی را مختل میکند و برای مهار آن باید از تمام ظرفیت ملی استفاده شود. یک سازمان زیرمجموعه یک وزارتخانه (وزارت کشور)، به لحاظ سلسلهمراتب اداری، قدرت صدور فرمان به وزارتخانههای دیگر، نیروهای مسلح یا نهادهای حاکمیتی را ندارد. در نتیجه، در اوج بحران، به جای یک فرمانده، با مجموعهای از جزایر قدرت مواجهیم که هر یک به رئیس خود پاسخ میدهند و هماهنگی، قربانی بروکراسی میشود.
تجربیات جهانی نیز همین منطق را تأیید میکند. در ایالات متحده، «آژانس مدیریت اضطراری فدرال» (FEMA) هرچند زیرمجموعه وزارت امنیت داخلی است، اما رئیس آن اختیار گزارش مستقیم به رئیسجمهور و فراخوانی تمام منابع فدرال را دارد. در ژاپن، شورای مرکزی مدیریت بحران به ریاست نخستوزیر تشکیل میشود. این جایگاه فرادستگاهی و نزدیکی به بالاترین مقام اجرایی، تضمینکننده سرعت، اقتدار و الزامآوری تصمیمات در پهنه ملی است.
در ایران، قانون مدیریت بحران ۱۳۹۸ گام مهمی برای ایجاد ساختاری متمرکز برداشت، اما با قرار دادن سازمان مدیریت بحران کشور در ذیل وزارت کشور و محدود کردن اختیارات اجرایی آن، نتوانست گره کور هماهنگی فرادستگاهی را بگشاید. تا زمانی که این سازمان نتواند بهعنوان یک نهاد فرابخشی، با پشتوانه مستقیم ریاستجمهوری، دستورات لازمالاجرا صادر کند، چالشهای موازیکاری، ناهماهنگی و بحرانافزایی در هر حادثهای بازتولید خواهد شد.
آیا مدیریت بحران باید متمرکز و در جایگاه فراتر از دستگاههای اجرایی قرار گیرد؟
آنچه در سه محور فوق تشریح شد، یک زنجیره علت و معلولی روشن را پیش روی ما قرار میدهد: تعدد دستگاهها در غیاب یک فرماندهی واحد، به موازیکاری و بحرانافزایی میانجامد. غلبه رویکرد واکنشی و ضعف در تولید اطلاعات یکپارچه، ناتوانی در پیشگیری را در پی دارد و در نهایت، فقدان یک نهاد فرادستگاهی با اختیارات لازم، تداوم تمام این نارساییها را رقم میزند.
راهحل ساختاری و پایدار، ارتقای سازمان مدیریت بحران کشور از سطح یک سازمان زیرمجموعه وزارت کشور به «معاونت ریاستجمهوری در امور مدیریت بحران» است. نهادی با اختیارات قانونی کامل برای هماهنگی میان تمام قوای لشکری و کشوری، بودجه مستقل و متمرکز، و توانایی تصمیمگیری آنی در بالاترین سطح. تنها در این صورت است که میتوان پیش از بحران، برنامههای پیشگیرانه را با ضمانت اجرایی به دستگاهها ابلاغ کرد؛ در حین بحران، با فرماندهی واحد، از هدررفت منابع و جانها جلوگیری نمود؛ و پس از بحران، با تحلیل علمی و شفاف، کشور را برای رویارویی با تهدیدات بعدی آمادهتر ساخت. این ارتقا ضرورتی در تراز امنیت و منافع ملی ایران است.
