یادداشتی از علی حیدری؛
«قاتق نون یا قاتل جون»
علی حیدری (کارشناس رفاه و تامین اجتماعی) یادداشتی در انتقاد از برنامه توسعه هفتم نوشت و در آن بندهای مختلف این برنامه را مورد بررسی قرار داد.
موارد مرتبط با سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی و بویژه در ارتباط با سازمان تامین اجتماعی بصورت پراکنده و از منظرهای مختلف در لایحه برنامه هفتم توسعه گنجانده شده است و این امر حاکی از آن است که هرکدام از دستگاههای اجرایی و متولیان هرکدام از بخش‌ها بدون توجه به لزوم حفظ تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودی‌ها و خروجی‌ها و پایداری مالی نهادهای بیمه‌گر اجتماعی و بدون رعایت اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای هرچه دلشان خواسته است بعنوان حکم در لایحه برنامه هفتم توسعه گنجانده‌اند رویه‌ای که طی این چند دهه انجام شده و باعث ناپایداری و ناترازی سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی شده و میشود. به بیان دیگر اگرچه بحران صندوقهای بازنشستگی ابر چالش برنامه‌های توسعه ششم و هفتم بوده است ومی بایست در احکام برنامه راهکارهایی برای برون رفت از بحران پیش بینی می‌شد ولیکن مفاد لایحه برنامه هفتم نه تنها کمکی به بیمه گران اجتماعی نخواهد کرد بلکه بحران را تشدید نموده و عمق خواهد بخشید. برخی اصلاحات بیمه‌ای مندرج در لایحه نیز صرفا از منظر کاهش هزینه‌های دولت در متن گنجانده شده است. بطور مثال در لایحه مقرر شده است در سطوح بالاتر دستمزدی سهم الشرکه دولت در حق بیمه کم شود و سهم کارفرما و بویژه بیمه شده افزایش که فی نفسه امر صحیحی است ولی بشرطی که اینکار درقالب نظام چند لایه (امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و چند سطحی (پایه، مازاد و مکمل) صورت پذیرد و حسابها و صندوقهای مربوط به هر سطح بیمه‌ای مجزا باشد و مزایای متعلقه نیز بر مبنای میزان مشارکت افراد سامان یابد. شکل دهی نظام همگانی، جامع، فراگیر و چندلایه تامین اجتماعی هم در سیاستهای کلی تامین اجتماعی قید شده و هم در بند ۵ سیاستهای کلی برنامه هفتم آمده است وشکل گیری نظام مزبور پیشنیاز و مقدمه هر اقدام اصلاحی در این حوزه است. حال اگر ما قبل از شکل دهی نظام چند لایه و قبل از لایه‌بندی و سطح‌بندی خدمات (وفق بندهای ۲و۵ سیاستهای کلی تامین اجتماعی) حکم به کاهش حق بیمه سهم دولت در سطوح بالاتر دستمزدی می‌دهیم ولی حسابها وصندوقهای مربوط به هر سطح و مزایای متعلقه را تغییری نمیدهیم معنی آن این است که هدف اصلاح ناترازی سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی نبوده است و فقط میخواستیم هزینه‌های دولت را کاهش دهیم وگرنه نمیشود که به افراد دارای حقوق‌های بالاتر بگوئیم باید بیشتر حق بیمه بپردازند ولی حق بیمه‌ها را مثل قبل در یک دیگ یا قابلمه بریزیم و مزایای این افراد با سطوح پائینتر یکی باشد ومستمری‌ها را با یک ملاقه برداریم و تقسیم کنیم. بویژه آنکه با توجه به تغییرات نامتوازن وناسازگار سطوح دستمزدی طی چند سال اخیر عملا بهره مندی سطوح پائین از مزایا بیشتر بوده است. مثال دیگر اینکه درلایحه اشتغال مجدد بازنشستگان مجاز شمرده شده که این امر ورودی‌های صندوق بازنشستگی را کاهش میدهد چرا که این بازنشستگان فرصتهای شغلی جوانان را اشغال میکنند و از طرفی هم مصارف صندوق‌ها را افزایش میدهد چون میل به بازنشستگی را افزایش میدهد و افراد میتوانند هم مستمری بگیرند و هم حقوق ولی در مقابل این حکم مقرر شده است که کارفرما ده درصد مالیات اجتماعی بدهد یعنی دولت میخواهد به قیمت کاهش منابع و افزایش مصارف بیمه گران اجتماعی برای خود منبع مالی جدید تعریف کند یا نمونه دیگر اینکه حکم شده است که معافیت کارفرما در پرداخت حق بیمه برای سنوات بالاتر از ۳۰ حذف شود واین یعنی تشویق بازنشستگی‌های زودرس و جریمه بازنشستگی‌های دیررس، به دیگر سخن در گذشته برای تشویق کارفرما به نگهداشت نیروی انسانی معافیت مزبور برقرار شده بود وحال اگر معافیت حذف شود کارفرما اقدام به بازنشستگی افراد با سی سال سابقه میکند تا حق بیمه نپردازد وقس علیهذا.
یکی از نکات مهم دیگر در لایحه برنامه هفتم این است که قانون برنامه محل تغییر وصله پینه‌ای و موردی قوانین اصلی و مادر دارای ساختار تعادل منابع و مصارف و نیز ورودی و خروجی تنظیم شده آن هم براساس سلائق و رویکردهای بخشی و دستگاهی نیست مثلا در متن لایحه و در بخش مربوط به مسکن حکم معافیت پیمانهای مربوط به این بخش از پرداخت حق بیمه گنجانده شده است که تضییع حقوق بیمه شدگان را بدنبال دارد. بهمین دلیل مشاهده میشود که در خصوص غالب بخش‌ها نظیر سلامت و. . تمام احکام مرتبط در یک فصل تجمیع شده ودر سایر فصول هیچ تعریضی به بخش سلامت صورت نگرفته ولی در خصوص سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی در هر فصلی از دید دستگاه اجرایی مربوطه یا براسا سلائق و علائق ذینفعان خاص، احکامی بر علیه سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی گنجانده شده است بدین ترتیب که در لایحه‌ای که ۱۵۳ صفحه و مشتمل بر ۲۴ فصل و ۱۱۷ ماده می‌باشد در ده فصل آن احکام مرتبط با بیمه‌های اجتماعی آمده است ازجمله در فصول رشد اقتصادی (۱)، اصلاح ساختار بودجه (۳)، اصلاح صندوقهای بازنشستگی (۵)، تامین اجتماعی، سیاستهای حمایتی و توزیع عادلانه درآمد (۶)، طرحهای کلان، پیشران و زنجیره ارزش، توسعه مسکن (۱۱)، ارتقاء نظام سلامت (۱۴)، زن، خانواده و جمعیت (۱۶)، سیاست داخلی و ارتقاء سلامت اجتماعی (۱۸)، ارتقاء نظام اداری (۲۳) و تحول قضایی و حقوقی (۲۴) به مقولات مرتبط با حوزه سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی پرداخته شده است.
فصل ۱ رشد اقتصادی
صفحه ۱۱ ماده ۴ بند ۳
فرایند وصول حق بیمه تامین اجتماعی به سازمان امور مالیاتی واگذار شود
صفحه ۱۱ ماده ۴ بند ۳ تبصره
الکترونیکی نمودن فرآیند صدور مفاصا حساب تامین اجتماعی
صفحه ۱۳ ماده ۵ بند پ جزء ۱
تهاتر اموال دولتی بابت رد دیون به صندوقهای بازنشستگی ممنوع می‌باشد ولی واگذاری اموال به نهادهای عمومی غیردولتی مجاز است
فصل۳ اصلاح ساختار بودجه
صفحه ۲۹ ماده ۱۷ بند الف
کلیه جرائم وصولی در دستگاههای اجرایی و… درآمد عمومی تلقی می‌شوند و به حساب خزانه واریز و هیچ دستگاهی حق استفاده مستقیم از آن‌ها را ندارد
صفحه ۳۱ ماده ۱۸ بند پ
ایجاد بدهی جدید برای دولت بدون تائید سازمان برنامه و بودجه کشورمجاز نیست
صفحه ۳۳ ماده ۲۰ بند ت
صدور مفاصا حساب پیمانهای مشارکتی با بخش خصوصی بر اساس لیست پرداخت حق بیمه
صفحه ۳۶ ماده ۲۴ بند الف
منوط شدن پذیرش بدهیهای دولت به انجام حسابرسی ویژه به سفارش سازمان برنامه و بودجه کشور
فصل ۵ اصلاح صندوقهای بازنشستگی
صفحه ۳۹ ماده ۲۸
هدف‌گذاری کاهش نسبت کمک دولت به صندوقهای بازنشستگی به بودجه عمومی کشور، سالی یک درصد
صفحه ۳۹ ماده ۲۹
همه سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی صندوق نامیده می‌شوند
صفحات۴۰تا۴۵
اصلاحات مدیریتی و مالی
بند الف
صدور اجازه تجمیع، ادغام و انحلال سازمانها و صندوقهای بازنشستگی و ایجاد سازوکار تنظیم‌گری به دولت
بند ب
به روش ساده حساب کردن بدهیهای دولت به سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی وعدم به روزرسانی آن‌ها بر اساس روش مرکب، حکم به بازپرداخت بدهیهای دولت بدون تکلیف و زمانبندی مشخص، به احتساب آوردن هرنوع کمک به صندوق‌ها بعنوان بازپرداخت بدهیهای دولت
بند پ
تکلیف دولت برای تصویب ضوابط سرمایه‌گذاری سازمانها و صندوقهای بازنشستگی
اصلاحات سنجه‌ای
بند ت
منوط کردن تسویه قراردادها به اخذ تاییدیه پرداخت حق بیمه از سازمان تامین اجتماعی
بند ث
ایجاد امکان بیمه شدن کارفرما از طریق لیست کارگاه مربوطه
بند ج
تعمیم پوشش بیمه به رانندگان پلتفرم‌های مجازی و لزوم پرداخت حق بیمه توسط رانندگان
بند چ
در سازمان تامین اجتماعی، کاهش سهم دولت وافزایش سهم کارفرما و افزایش بیشتر سهم بیمه شده بر اساس سطوح بیمه‌پردازی
تا دو برابر حداقل دستمزد مطابق وضع موجود سهم دولت، کارفرما و بیمه شده به ترتیب ۳.۲۰ و ۷ درصد
از ۲ تا ۵ برابر حد اقل دستمزد سهم دولت، کارفرما و بیمه شده به ترتیب ۲.۲۰ و ۸ درصد
مازاد بر پنج برابر حداقل دستمزد سهم دولت، کارفرما و بیمه شده به ترتیب ۱.۱۹ و۱۰درصد
بند ح
در صندوقهای کشوری و لشکری کاهش سهم دولت و کارفرما و افزایش سهم بیمه شده بر اساس سطوح دستمزدی
تا دو برابر حداقل دستمزد کارگری مطابق وضع موجود
از ۲ تا ۵ برابر حداقل دستمزد کارگری، سهم دولت، کارفرما و بیمه شده به ترتیب ۵.۱۲و ۱۰درصد
بالاتر از ۵ برابر حداقل دستمزد کارگری، سهم دولت، کارفرما و بیمه شده به ترتیب ۵.۱۱و ۱۱درصد
سایر صندوق‌ها به پیشنهاد وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی
بند خ
افراد واجد شرایط بازنشستگی دارای کمتر از ۵۳ سال سن در زنان و ۶۵ سال سن در مردان، برای هر سال تا پایان برنامه، چهار ماه به سنوات اشتغال آن‌ها اضافه میشود
بند د
سنوات ارفاقی در بازنشستگی‌های زودرس از یک و نیم برابر به یک و دو دهم برابر و کل سنوات قابل ارفاق از ۱۰ سال به ۷ سال و برای مشاغل سخت و زیان‌آور به ۵ سال تقلیل می‌یابد
بند ز
حداقل سن بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور برای زنان ۴۵ سال و مردان ۵۰ سال
بند ر
در بازنشستگی‌های پیش از موعد به ازای هر سال کمتر از ۳۰ سال سابقه بیمه‌پردازی، معادل دو سال از سنوات مبنای محاسبه مستمری کسر می‌گردد
بند ز
حذف معافیت پرداخت حق بیمه کارفرما در سنوات مازاد بر ۳۰ سال
بند ژ
اعمال میانگین ۵ سال آخر مبنای بیمه‌پردازی به جای دو سال آخر بیمه‌پردازی برای محاسبه مستمری برقراری به علاوه معادل نصف مجموع افزایش حداقل دستمزد سه سال قبل
بند س‌عدم احتساب ایام تحصیل و کارآموزی و طرح تعهد خدمت به عنوان سابقه بیمه‌پردازی برای بازنشستگی در صورت‌عدم بیمه‌پردازی در حین تحصیل و. .
بند ش
اعطای یارانه‌های بیمه‌ای (معافیت و تقبل حق بیمه از سوی دولت) برای بیمه شدگان اقشار خاص بر اساس آزمون وسع اعمال و سالی ۱۰ درصد از برخوردارها حذف و معادل ۵ درصد از پشت نوبتی‌ها اضافه می‌شوند
بند ص
معافیت از سهم کارفرما و تقبل آن از سوی دولت در گارگاه‌ها تا ۵ نفر کارگر، سالی نیم درصد کاهش می‌یابد و سقف کمک دولت معادل حداقل دستمزد می‌باشد
بند ض
وضع ۱۰ درصد مالیات اجتماعی بر اشتغال بازنشستگان و صرف منابع حاصله برای اشتغال جوانان و کمک به صندوقهای بازنشستگی و درج مشخصات در لیست حق بیمه
بند ط
احتساب مدت خدمت نظام وظیفه با پرداخت حق بیمه سهم بیمه شده بعنوان سنوات پرداخت حق بیمه محسوب ولی سهم کمک دولت به عنوان کارفرما در سقف حداقل دستمزد
فصل ۶ تامین اجتماعی، سیاستهای حمایتی و توزیع عادلانه درآمد
صفحه ۴۵ ماده ۳۰
جدول اهداف کمی برنامه، کاهش ضریب جینی به سی و پنج صدم درصد، افزایش ضریب پوشش بیمه اجتماعی به ۷۶٪، نسبت هزینه دهک دهم شهری به دهک اول روستایی نه و سه دهم درصد و شهری به ده و سه دهم درصد و فقر مطلق صفر
صفحه ۴۶ ماده ۳۱ بند الف
حکم کلی و مبهم و بدون قید و شرط برای شکل دهی نظام چند لایه تامین اجتماعی و اعطای یارانه و کالابرگ
بند ب
پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی
بند پ
اجبار به تنظیم اظهارنامه مالیاتی فراگیر برای آحاد جامعه و تبادل اطلاعات آن با وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی
بند ت
اصلاح ضوابط مربوط به ایثارگران
فصل۱۰ طرحهای کلان پیشران و زنجیره ارزش
صفحه ۶۹ ماده ۴۸ بند ز
لغو اختیارات سازمان تامین اجتماعی در خصوص مطالبات بیمه‌ای مربوط به کارگران و کارکنان آن‌ها و وصول آن‌ها از طریق توقیف اموال طبق ماده ۵۰ قانون تامین اجتماعی
فصل ۱۱ توسعه مسکن
ماده ۵۰ بند پ تبصره ۲عدم شمول ضریب حق بیمه پیمان به پیمانهای مربوط به تولید مسکن و بافت‌های فرسوده
فصل ۱۴ ارتقاء نظام سلامت
ماده ۶۸عدم لحاظ شاخص مربوط به افرادی که با ابتلا به یک بیماری به زیر خط فقر سقوط می‌نمایند
صفحه ۹۴ ماده ۷۳ بند الف
اجباری شدن پوشش بیمه پایه سلامت برای تمام آحاد جامعه و حتی اتباع بیگانه
ماده ۷۳ جز یک بند ب
پرداخت ۷ درصد حداقل دستمزد کارگران برای بیمه سلامت مددجویان روستائیان و عشایر و اقشار نیازمند شهری و ۱۰۰ درصد تامین مالی آن از سوی دولت
صفحه ۹۳ ماده ۷۳ بند ث
اعمال اجبار و شبه اجبار برای اخذ پوشش بیمه‌های تکمیلی و پرداخت ۵۰ درصد حق بیمه تکمیلی توسط دولت با سقف باز از محل منابع عمومی به علاوه اعطای تسهیلات با نرخ مصوب ویا بازپرداخت از محل یارانه
صفحه ۱۰۹ماده ۸۵ بند ت تبصره ۲
بیمه پایه سلامت اجباری اتباع بیگانه و تامین مالی از سوی دولت
فصل ۲۳ ارتقاء نظام اداری
صفحه ۳۷ و ۳۸ ماده ۱۰۸
ابلاغ هیات‌های تشخیص مطالبات بیمه‌ای از طریق سامانه ابلاغ الکترونیک قوه قضاییه
صفحه ۱۴۰ ماده ۱۰۹ بند ث (حکم تکراری ب ا تبصره بند ث ماده ۴)
لزوم صدور مفاصا حساب الکترونیکی توسط سازمان تامین اجتماعی
فصل ۲۴ تحول قضایی و حقوقی
صفحه ۱۴۵ ماده ۱۱۳
مهلت ده روزه برای پاسخ به استعلام معاملات ملکی
در یک نگاه اجمالی و علاوه بر موارد مطروحه در ابتدای مقاله و نیز نقیصه بزرگ لایحه در زمینه‌عدم رعایت سیاستهای کلی تامین اجتماعی و ترتیب و توالی منطقی و علمی مندرج در آن وعدم تمهید و تدارک مقدمات و پیشنیازهای لازم برای اصلاحات بیمه‌ای، میتوان ایرادات و اشکالات زیر را در ارتباط با حوزه تامین اجتماعی و بویژه سازمان تامین اجتماعی بشرح زیر فهرست نمود:
چند پارگی وعدم انتظام و انسجام احکام مرتبط با سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی و پرداختن به آن در فصول غیر مرتبط با رویکرد بخشی و سلیقه‌ای مثلا هم فصل ۳ اصلاح نظام مالیاتی داریم و هم بحث بازتوزیع درآمدها را با بحث تامین اجتماعی و سیاستهای حمایتی در فصل ۶ممزوج کرده است‌عدم لحاظ سیاستهای کلی تامین اجتماعی و بویژه بند ۵ سیاستهای کلی برنامه هفتم درخصوص شکل دهی نظام همگانی، جامع، فراگیر و چندلایه تامین اجتماعی وعدم پیش بینی مقدمات آن‌عدم لحاظ احکام متناسب برای حوزه‌های امدادی (امداد اجتماعی) و حمایتی و توانمندسازی و بازاجتماعی‌سازی مبتلایان فقر و آسیب اجتماعی‌عدم لحاظ سهم مشخص برای نظام تامین اجتماعی از ۴درصد افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده در حالی که دولت و مجلس قبل یک درصد افزایش به مالیات بر ارزش افزوده اعمال وآنرا برای طرح تهوع (تحول) سلامت در نظر گرفت.
نگاه دوگانه به سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی نسبت به نهادهای عمومی و حاکمیتی و مجاز دانستن واگذاری اموال دولتی برای تادیه بدهیهای دولت به نهادهای مزبور و منع واگذاری اموال و دارایی بابت تهاتر بدهیهای بیمه‌ای دولت‌عدم درج حکم مشخص برای تجمیع و تمرکز یارانه‌های اجتماعی (یارانه‌های معطوف به افراد و خانوار ها) و تلاش در جهت هوشمندسازی و هدفمندسازی واقعی یارانه هاعدم لحاظ احکام مشخص مربوط به سیاستهای کلی تامین اجتماعی بویژه در حوزه فراگیری پوشش‌ها و خدمات پایه و توجه به محلات شهری و منظومه‌های روستایی و عشایری کم برخوردار، شکل دهی نظام ملی احسان و نیکوکاری (بند ۶) و برقرارسازی «پیوست تامین اجتماعی» (بند ۹) و تجمیع وتمرکز یارانه‌های اجتماعی (بند ۷)
تلاش در جهت کاهش نقش دولت در تامین مالی خدمات بیمه‌های اجتماعی با مستمسک قرار دادن سطح‌بندی در لایه بیمه‌ای و افزایش سهم بیمه شده بدون جداسازی صندوق‌ها و حسابهای مربوط به هر سطح
رفتار دوگانه در تامین مالی بیمه‌های پایه و تکمیلی سلامت با بیمه‌های بازنشستگی و بیمه‌های اقشار فرودست جامعه و کاهش شدید کمک دولت برای بیمه‌های بازنشستگی و افزایش شدید کمک دولت برای بیمه سلامت پایه و مکمل؟!
نتیجه آنکه لایحه برنامه هفتم توسعه آنطور که باید و شاید نتوانسته است در جهت تحقق سیاستهای کلی تامین اجتماعی و بویژه شکل دهی نظام همگانی، جامع، فراگیر و چندلایه تامین اجتماعی گام بردارد و اندک احکام احکام اصلاحی موجود نیز بخاطر فقدان پیشنیازها و مقدمات علمی موضوع احتمالا در فرایند تصویب در مجلس حذف خواهند شد و فقط وفقط طبق معمول احکام نامساعد باقی خواهند ماند و این برنامه هم «قاتق نون نشده و قاتل جون» خواهد شد.
