ایلنا در گفتگو با یک کارشناس حقوقی بررسی کرد؛
بحران ساختاری تشکلیابی کارگران/ راهکارهای اصلاحی چیست؟
فعالین کارگری مدتهاست که ساختار قانونی تشکلیابی خود را مانعی در برابر استقلال و مطالبهگری میدانند. این گزارش با استناد به تحلیلهای حقوقی، به بررسی فصل ششم قانون کار (مواد ۱۳۰، ۱۳۱ و ۱۳۶) میپردازد و نشان میدهد که نظارت بوروکراتیک، محدودیت اهداف و انحصار در نمایندگی، تشکلها را از نهادهای مستقل به ابزاری در مدیریت نیروی کار تبدیل کرده است.
به گزارش خبرنگار ایلنا، مدتهاست که فعالین کارگری از قوانین و مقررات مربوط به ایجاد تشکلهای کارگری شکایت دارند و میگویند که این قوانین، دست و پای کارگران را بسته و امکان ایجاد تشکلهای مستقل و ایجاد فضای آزاد برای مطالبهگری را محدود کردهاند. این ادعا، در واقع، نشاندهنده یک بحران ساختاری در سیستم تشکلیابی کارگری در ایران است. برای بررسی این موضوع، نیازمندیم به فصل ششم قانون کار نگاهی دقیق و تحلیلی بیندازیم تا ببینیم آیا این فصل از قانون واقعاً به گونهای طراحی شده که از آزادی تشکل و نمایندگی کارگران حمایت کند یا خیر.
وابستگی بوروکراتیک و سلب استقلال (استناد به ماده ۱۳۰ قانون کار)
قانون کار در ماده ۱۳۰ به تشکیل انجمنهای اسلامی کار میپردازد و تأکید میکند که این تشکلها باید با رعایت قوانین و مقررات موجود فعالیت کنند. در عمل، فرایند تشکیل، فعالیت و اساسنامه این تشکلها تحت نظارت مستقیم و گسترده وزارت کشور، وزارت کار و امور اجتماعی و سازمان تبلیغات اسلامی قرار دارد. این نظارت، بهویژه در زمینه تصویب اساسنامهها و تأیید فعالیتها، منجر به وابستگی بوروکراتیک این تشکلها به نهادهای دولتی میشود. این وابستگی، اعتبار آنها را از بدنه کارگری به نهادهای دولتی منتقل میکند و باعث میشود نمایندگان، برای حفظ مجوز فعالیت خود، به جای اتخاذ مواضع مستقل و قاطعانه، به سمت مصالحهجویی و پیروی از چارچوبهای تعریفشده در مدارک نهادی پیش بروند. (ماده ۱۳۰ قانون کار، تبصره ۲) این امر، زمینهساز کاهش استقلال عمل و کاهش قدرت چانهزنی این تشکلها میشود و به این معناست که این تشکلها، در واقع، نه نمایندهی مستقل منافع کارگران، بلکه بخشی از سیستم مدیریت نیروی کار هستند.
محدودیت در اهداف و کارکرد (استناد به ماده ۱۳۱ قانون کار)
ماده ۱۳۱ قانون کار بر «حفظ حقوق و منافع مشروع و قانونی و بهبود وضع اقتصادی کارگران و کارفرمایان» تأکید میکند، اما دامنه این هدف به طور مشخص تعریف نشده و تفسیر آن در عمل، توسط نهادهای نظارتی تعیین میشود. این محدودیت در اهداف، تمرکز را بر حل مسائل انفرادی و جزئی متمرکز میکند و از پرداختن به مسائل بنیادین و ساختاری، مانند کنترل تولید و توزیع عادلانه سود، جلوگیری میکند. این محدودیت در اهداف، تشکلها را صرفاً به ابزاری برای مدیریت نارضایتیهای مقطعی تبدیل میکند، نه به نیرویی برای تاثیرگذاری در نظام اقتصادی و اجتماعی. (ماده ۱۳۱ قانون کار) این تحلیل، نشان میدهد که ساختار قانونی، نه تنها محدودیتهایی برای تشکلها ایجاد کرده، بلکه آنها را از دستگاههای اصلی تغییر اجتماعی خارج کرده است.
کنترل نهادینهشده بر نمایندگیها (استناد به ماده ۱۳۶ قانون کار)
ماده ۱۳۶ قانون کار، انتخاب نمایندگان رسمی کارگران در سازمان جهانی کار، هیاتهای تشخیص، هیاتهای حل اختلاف، شورای عالی تامین اجتماعی، شورای عالی حفاظت فنی و نظایر آن، حسب مورد، را توسط کانون عالی شوراهای اسلامی کار، کانون عالی انجمنهای صنفی کارگران و یا مجمع نمایندگان کارگران تعیین میکند. این سازوکار، تضمینکننده انتخاب نمایندگانی نیست که به طور کامل نماینده خواستههای واقعی کارگران باشند.
این سه عامل، که مستقیماً از متن قوانین و مقررات موجود نشأت میگیرند، به صورت هماهنگ و متقابل عمل کرده و سبب میشوند که تشکلهای کارگری، به جای تبدیل شدن به نهادهای مستقل و متعهد به دفاع از منافع طبقاتی، به بخشی از سیستم مدیریت نیروی کار تبدیل شوند. این وضعیت، نه تنها قدرت عملی و استقلال ذاتی این تشکلها را تضعیف کرده، بلکه مانع از ایجاد تشکلهای مستقل و مبتنی بر اراده کارگری برای پیشبرد منافع طبقاتی میگردد.
برای شناخت بیشتر این قوانین و کاوش در ریشههای بنیادین مشکلات موجود در فصل ششم قانون کار، به سراغ کامران الله مرادی، مشاور حقوقی و کارشناس روابط کار و تأمین اجتماعی رفتیم تا از منظر حقوقی و قانونی، تحلیلی انتقادی از این مسئله ارائه دهد.
راهکارها و راه حل ها
کامران الله مرادی، در ابتدای گفتوگو، به بیان مشکلات بنیادین فصل ششم قانون کار پرداخت: فصل ششم قانون کار با دو ایراد بنیادین مواجه است. نخست، این ماده آزادی تشکلیابی را به رسمیت نمیشناسد. قانون مذکور کارگران را ملزم میسازد که در صورت تمایل به سازماندهی، صرفاً در چارچوب سه قالب تشکل تعریفشده عمل نمایند. این ساختار سهگانه، که شامل نماینده کارگری (که اساساً یک تشکل نیست بلکه جزئی از ساختار نمایندگی محسوب میشود)، شورای اسلامی کار، و انجمن صنفی است، ماهیت استقلال تشکل را مخدوش میسازد.
وی در ادامه افزود: شورای اسلامی کار، به دلیل دخالت و نظارت دولت و کارفرما بر فعالیتها و فرآیندهای انتخاباتیاش، فاقد استقلال لازم بوده و کارکرد آن در مواردی در سطح مشاورهای برای بهینهسازی مدیریت کارگاه خلاصه میشود. انجمن صنفی نیز به دلیل گستره محدود فعالیت و محدودیتهای ساختاری، در تحقق کامل اهداف خود ناکام میماند. بنابراین، آزادی تشکل به معنای واقعی کلمه، یعنی آزادی تأسیس اتحادیه های کارگری، محقق نشده است. بر اساس استانداردهای سازمان جهانی کار، هیچیک از ساختارهای موجود در ایران، به دلیل عدم استقلال و محدودیت در انتخاب آزادانه نمایندگان، مصداق تشکل استاندارد نیستند.
این کارشناس روابط کار در مورد دومین مشکلی که در ساختار فصل ششم قانون کار وجود دارد، گفت: ایراد ساختاری دوم، انحصار در انتخاب تشکل توسط قانون کار تا فصل ششم است. این ساختار زمانی مشکلساز میشود که یک تشکل موجود در کارگاه ناکارآمد بوده و کارگران از عملکرد آن ناراضی باشند؛ در این حالت، کارگران حق تأسیس تشکل جایگزین را ندارند. در غیاب رقابت میان تشکلها، که قانون از آن حمایت نمیکند، تنها در صورتی میتوان تشکل دیگری تأسیس کرد که تشکل پیشین منحل گردد. این امر مصداق نقض رقابت بین تشکلها و یک نقص اساسی محسوب میشود.
وی در ادامه اظهار کرد: افزون بر این، یک اصل حقوقی بنیادین وجود دارد که بیان میدارد: «اذن در لوازم آن است». به این مفهوم که اعطای اجازه برای انجام یک عمل، مستلزم اعطای ابزارهای لازم برای اجرای مؤثر آن عمل است. هنگامی که حق تشکلیابی به کارگران به رسمیت شناخته میشود، باید ابزارهای ضروری برای تحقق اهداف را نیز در اختیار آنان قرار داد. یکی از مهمترین این ابزارها، حق اعتصاب و حق کاهش تولید است که در اسناد بینالمللی، به ویژه توسط سازمان بینالمللی کار، به رسمیت شناخته شده است. با وجود حاکمیت اسناد بینالمللی، در نظام قانونی ایران، حق اعتصاب به رسمیت شناخته نشده و هیچ حمایتی از آن صورت نگرفته است. این فقدان ابزارهای مؤثر، مانع اساسی در مسیر تحقق اهداف تشکلهای کارگری محسوب میشود.
کامران الله مرادی در جواب امکان بازبینی قانون کار گفت: در بازبینی قانون کار، پرسش بنیادینی مطرح میشود: چه گروههایی بر فرایند قانونگذاری در مجلس نفوذ دارند؟ اگر ذینفعان وضعیت موجود، خود متولی اصلاحات باشند و در مجلس اثرگذاری داشته باشند، احتمالاً نتیجه نهایی، تثبیت شکل اصلی قانون خواهد بود. با این حال، مسیرهای قانونی متعددی برای تغییر وجود دارد؛ مجلس میتواند مستقیماً قانون را اصلاح کند؛ هیئت وزیران مجاز است آییننامههای مربوط به تشکیل شوراهای اسلامی کار یا انجمنهای صنفی را بازنگری نماید؛ یا شورای عالی کار میتواند با اصلاح ساختار داخلی خود، اختیارات سلبشده تشکلهای کارگری را که پس از دهههای ۸۰ و ۹۰ محدود شده بود، مسترد سازد. علاوه بر این، تشکلهای کارگری میتوانند پیشنهاداتی جهت اصلاح قوانین و مقررات به شورای عالی کار تقدیم دارند.
او در ادامه گفت: برای تحقق اهداف این حوزه، نیازمند محتوای عملیاتی و جامع هستیم؛ تکیه صرف بر فرم و ساختار کافی نیست. جهت غنیسازی محتوا، ضروری است که تشکلهای کارگری، فعالان این حوزه و پژوهشگران متعهد، بدون قید و شرط، به تحقیق و بررسی بپردازند، ظرفیتهای لازم را فراهم آورند و نتایج پژوهشهای خود را در عرصه عمومی منتشر سازند تا یک مطالبه جدی و مستدل شکل گیرد. این مطالبه باید استقلال خود را از نهادهای قانونگذار (اعم از مجلس و نهادهای تنظیمکننده مانند وزارت کار یا هیئت وزیران) حفظ کند. برای صدور بخشنامههای مؤثر یا تعامل سازنده با وزارت کار، حتی اگر ساختار تشکلها به طور کامل به رسمیت شناخته نشده باشد، ارائه پیشنهادات مشخص توسط انجمنهای صنفی یا شوراهای اسلامی کار میتواند وزارت کار را وادار به انجام اصلاحات لازم نماید.
این کارشناس حقوقی درمورد راهکارهای موجود گفت: نهایتاً، راهکار اساسی در رفع نواقص موجود در بخشنامهها و آییننامهها نهفته است. این کاستیها باید توسط دولت، شورای عالی کار، یا خود قوانین، بهویژه در چارچوب فصل ششم، مرتفع گردند؛ تغییر قوانین مصوب صرفاً در حیطه اختیارات مجلس است. در نهایت، وقوع این اصلاحات تابعی از فشار ساختاریافته جامعه کارگری و عموم جامعه است. فقدان فشار اجتماعی موجب میشود که مجلس، ضرورت اصلاح را درک نکند. اگرچه مجلس چهل سال است که در این حوزه قانونگذاری کرده و این حقیقت نیز پذیرفته شده است که کارگران به حوزه تشکلیابی وارد شدهاند و اقدامات خود را انجام دادهاند، اما ورود آنها در چه فضایی و با چه نوع مطالباتی، از اهمیت محوری برخوردار است.
الله مرادی تاکید کرد: از منظر قانونگذار، آمار ثبت یازده هزار تشکل کارگری در کشور نشاندهنده تحقق کمّی اهداف تشکل یابی است. با این حال، از این تعداد، نه هزار تشکل فاقد فعالیت هستند و تنها دو هزار تشکل فعال باقی ماندهاند که ممکن است هر یک تنها متشکل از پنجاه یا صد نفر باشند. در نتیجه، نرخ واقعی تشکلیابی در کشور به زیر بیست درصد تقلیل مییابد که فاصله قابل توجهی با میانگینهای جهانی دارد. بر این اساس، کارگران مطالبهگر نیازمند ارتقاء سطح آگاهی خود نسبت به حقوق خویش هستند تا بتوانند مطالبات مشخصی را مطرح سازند. این امکان وجود دارد که کارگران در چارچوب قوانین موجود، به برخی از خواستههای خود دست یابند اما ممکن است برای رسیدن به اهداف کلیدی خود نیازمند تصویب قوانین جدید باشند.
او در پایان گفت: در حال حاضر، تشکلهای موجود در ساختار قانونی، فاقد استقلال و کارایی لازم هستند. با این حال، در صورت شکلگیری مطالبه مؤثر و پیگیری از مسیرهای مذکور، اگر کارگران بتوانند با بسیج عمومی به میدان بیایند و مطالبه تغییرات ساختاری در قانون را مطرح سازند، این اقدام در مسیر صحیح قرار خواهد گرفت و احتمال دارد که به نتیجه هم برسد.
