میزگرد چالش‌های قانونگذاری در ایران؛
قانونگذار و مجری قانون در ایران رابطه‌ای باهم ندارند
در بخش نخست میزگرد چالش‌های قانونگذاری در ایران درباره فقدان نظریه حقوقی، تحلیل کارامدی یا ناکارامدی مجلس در حوزه قانونگذاری، تاثیر امر اجتماعی بر حوزه قانونگذاری و مخدوش بودن این رابطه در فرایند قانونگذاری در ایران، قانونگذاری تقلیدی و... صحبت شد.
در ادامه میزگرد، درباره تعدد نهادهای قانونگذاری و مشکلات قوانین شکلی مانند آئین دادرسی مدنی و کیفری و رویه قضایی در قانونگذاری صحبت شده است که در ادامه می‌خوانید.
داتیکان: سوال مهم دیگری که وجود دارد این است که چرا این اندازه با تعدد قانون و نهادهای قانونگذاری مواجهیم؟
نوروزی: مساله اصلی این است که قانون در ایران بد تفهیم شده است. در ترم اول حقوق و در درس مقدمه علم حقوق، عرف فراموش شده. عرف پدیده‌ای است که در اثر مناسبات اجتماعی شکل می‌گیرد. ما جامعه‌ای با عمق تاریخی بالایی هستیم. تا قبل از ۱۲۸۵ مردم چگونه زندگی می‌کردند؟ قواعد زندگی مردم را عرف تعیین می‌کرد. اما الان ذهن حقوقی ما از عرف دور شده است. تا زمانی که این اندیشه در محافل حقوقی در جریان است ماجرا همین است. مثلاً قانون اصلاحات اراضی آمد و ارباب را از ساخت اجتماعی حذف کرد. ارباب به عنوان یک مدیر تولید از ساخت اجتماعی حذف شد و به مدیریت تولید آسیب رسید. چند سال بعد برای آنکه این نقش جبران شود، شرکت‌های سهامی زراعی را ابداع کردند که در اصل جایگزین نقش همان ارباب شد اما نتوانست کارکرد ارباب را ایفا کند و در نتیجه حذف شد. این نظام قانونگذاری است که موجب تولید قوانین متروک می‌شود که خودش علیه خودش عمل می‌کند. دولت باید به سوی قانونگذاری حداقلی رو بیاورد و تغییرات مستمر باید متوقف شود. این شرط برقراری نظم ثبات است. مدل قانونگذاری در ایران بیشتر از اینکه به نظم ختم شود به تولید بی‌نظمی کمک می‌کند.
وکیلیان: دلیل اینکه ما قانونگذاری زیاد داریم به نوع نگاه ما به حقوق و قانون بر می‌گردد. ما گرفتار کمال گرایی یا پرفکشنیسم در قانونگذاری هستیم که ما را به سمت قانونگذاری حداکثری سوق می‌دهد. ما می‌خواهیم همه حوزه‌ها حتی اخلاق را با قانون درست کنیم و در این بین مجبور به تصویب قوانین متعدد می‌شویم. نمونه آن قانون تکریم ارباب رجوع است.
مشکل دیگر شعار زدگی در قانونگذاری است. یعنی از قانون به جای بیانیه سیاسی استفاده می‌شود مانند قانون الزام دولت به حفظ دستاورد‌ها و حقوق هسته‌ای ملت. وضع بسیاری از قوانین صرفا جنبه سمبلیک دارد و صرفا منعکس کننده طرز تفکر طراحان و تصویب کنندگان آن در خصوص موضوعی خاص است و قرار نیست اتفاقی در بیرون رخ دهد. مشکل دیگر استفاده از قانونگذاری به جای سایر کارکردهای پارلمان مانند نظارت است.
قانون محدودیت‌هایی دارد که ما نمی‌توانیم در هر حوزه‌ای و در مواجهه با هر مسئله‌ای از آن استفاده کنیم. از سوی دیگر قانونگذاری ناقص منجر به تعدد وضع قانون می‌شود و این چرخه معیوب ادامه پیدا می‌کند. مشکل بعدی این است که بعضی نهاد‌ها می‌خواهند از حیثیت و پشتوانه‌ای که قانون موضوعه به نحو اختصاصی از آن بهره‌مند است یعنی زور مشروع یا به زبان حقوقی ضمانت اجرا متمتع شوند و به عبارت دیگر از قدرت دولت سوء استفاده کنند. به نظر من مشکل منحصر به فردی که ما در ایران مواجه هستیم یعنی تعدد نهادهای مدعی وضع قانون ار همین جا ناشی می‌شود. در حالیکه باید بدانیم حیثیت قانون موضوعه به سبب تشریفات خاص و ایین‌های ویژه‌ای است که طی می‌کند (مانند علنی بودن و رعایت قاعده اکثریت و نمایندگی داشتن و شور و مذاکره و نظایر آن. در حالیکه نهادهای شبه قانونگذار دیگر فاقد این شرایط و آیین‌ها هستند و لذا تصمیمات آن‌ها فاقد حیثیت قانون موضوعه است.
مورد دیگر که باعث بروز مشکل می‌شود برداشت ما از مقوله regulation یا رگولاسیون است. این لغت در فارسی به مقررات گذاری ترجمه شده است که به نظر من گویا و درست نیست. عبارت مقررات گذاری چنین القا می‌کند که گویا برای هر مشکلی که داریم باید قانون و مقرره وضع کنیم، اما اتفاقا این طور نیست. چون در regulation فقط یکی از ابزارهای تنظیم مناسبات، قانون و مقرره است و یکی از جالب‌ترین نکته‌ها در تنظیم مناسبات این است که در بعضی موارد اصلاً کاری نکنید! کسی به این مساله توجه نمی‌کند که قانون گذاری چقدر هزینه برای مردم دارد. به گفته یکی از نمایندگان مجلس هزینه هر دقیقه اداره مجلس چیزی در حدود ۳۰۰ میلیون تومان است. حال این جدای از هزینه‌های مستقیم و غیر مستقیم قانونگذاری اشتباه است. شما هزینه قوانین متروک را حساب کنید و ببینید چقدر این امر به ضرر منابع عمومی و منافع مردم است.
داتیکان: چالش در فرایند قانونگذاری مختص ایران نیست. بسیاری از مشکلاتی که در بحث قانون در ایران رخ می‌دهد مربوط به قوانین شکلی است. به طور مثال در آئین دادرسی کیفری این مسأله وجود دارد. به نظر شما قانونگذار ما برای تصویب قوانین شکلی مانند آئین دادرسی مدنی و کیفری چقدر از رویه قضایی کمک گرفته است؟ رویه قضایی در کشورهایی که حقوقشان کامنلو است بسیار مهم و قابل توجه است. به طور کلی رویه قضایی در قانونگذاری ایران چه جایگاهی دارد؟
محمد شریف: این مسأله خود نیاز به یک کار کار‌شناسی مبتنی بر آمار دارد و برای من روشن نیست که یک پاسخ دقیق به این پرسش بدهم. از آنجایی که تهیه لوایح قضایی بر عهده قوه قضائیه است و قوه مجریه نباید و نمی‌تواند در امر تهیه لوایح دخالت کند و حتی در پیشنویس قوانینی که چند ماده آن امر حقوقی است و باز هم باید نظریه قوه قضائیه اخذ شود، بنابراین می‌توان امیدوار بود که در تنقیح قوانین از رویه قضایی استفاده شود. نکته دیگری که این امیدواری را تقویت می‌کند، قوانین آزمایشی است. خود این مسأله نشان دهنده این است که به امر تجربه و خطا بهای لازم داده می‌شود. می‌توان امیدوار بود که قضات در امر پیشنویس لوایح قضایی به رویه قضایی هم توجه کافی داشته باشند.
نوروزی: می‌توان این سوال را به این شکل دیگر نیز پاسخ داد. تقریبا می‌توانم بگویم که چیزی در حدود ۲۰۰ بار این قوانین در این سال‌ها تغییر کرده است. برخی موارد تغییر این قوانین جزئی بوده و در بسیاری موارد نیز شاهد تغییرات کلی در این قوانین بوده‌ایم. از این رو سازمان قضایی و آئین دادرسی یک سیستم بسیار پیچیده دارد و هر زمانی بخشی تغییر کند کل سیستم را تغییر می‌دهد. نکته دیگر اینکه اگر مجموعه آراء وحدت رویه و نظریات مشورتی اداراه حقوقی دادگستری و قوه قضائیه را مشاهده کنیم، بیشترین تعداد به نسبت سایر رشته‌ها متعلق به آئین دادرسی و سازمان قضائی است در صورتی که آیین دادرسی تنها قوانینی شکلی هستند که طور مثال صلاحیت‌ها را تعیین می‌کنند.
با اینکه قوانین شکلی، پیچیده نیست ولی آنقدر تغییرات به صورت مداوم انجام شده است که همه گیج شده‌اند، از وکیل گرفته تا قاضی و دادستان و دادیار و... از این رو مشکلات بسیاری را با خود به همراه می‌آورد.
داتیکان: چرا با این وضعیت مواجه هستیم؟
محمد شریف: نکته‌ای که باید به عنوان یک اصل به آن اشاره کرد صلاحیت‌های دیوان عالی کشور است و اینکه دیوان عالی کشور صلاحت‌های بسیار قابل توجهی داشت و نقش بسیار درخشانی در رویه‌های قضایی ایفا می‌کرد که متأسفانه در چند سال اخیر شاهد کاهش قدرت و تأثیگذرای دیوان عالی کشور هستیم. سلب صلاحیت‌های لازم از دیوان عالی کشور که در گذشته نقش درخشانی در رویه قضایی داشته است یکی از مهم‌ترین دلایل عدم توجه به رویه قضایی در پروسه قانونگذاری است. مسأله بعدی متأثر بودن رویه قضایی از امر سیاسی است. از یک دوره متأسفانه قوه قضائیه متأثر از سیاست شد.
کامبیز نوروزی: سوال اینجاست که چرا یکی از متشدد‌ترین و متزلزل‌ترین قانونگذاری‌های ایران دقیقا در همین حوزه قضایی است؟ چه در سازمان قضایی و چه در رویه قضایی این اتفاق می‌افتد! پرسش سخت است. اصولا عمر قوانین در ایران کوتاه است و یکی از مشکلات عظیم جامعه حقوقی در ایران تغییر مستمر قوانین است. از نمونه‌های شاخصش همین حوزه قضایی است. در اوایل دوران حقوق موضوعه در ایران، یکی از اولین مواردی که تعیین وضعیت شد حوزه قضایی بود. سازمان قضایی و آئین دادرسی در ایران یک ترجمه و کپی کامل از حقوق فرانسه است، در اینجا یک غفلت از سوی جامعه حقوقی رخ می‌دهد. زیرا این سازمان قضایی دموکراتیک و پیشرفته که در فرانسه شکل گرفته دارای یکسری مولفه‌ها و سابقه بزرگ تحولات اجتماعی است و نمی‌توان این مولفه‌ها را از ساخت اجتماعی جدا کرد. بنابراین نمی‌توان قانونی را که بر اساس یک سابقه طولانی در کشور فرانسه به مرحله اجرا رسیده، بدون هیچ پشتوانه اجتماعی در ایران به مرحله اجرا درآورد. دقیقا مانند همان پیکانی است که در سال ۴۶ وارد شد و تا زمان توقیف تولید پیکان هیچ تغییری نکرد.
این قانون یکباره و دفعتا تمامی نهادهای سنتی و عرفی مألوف اجتماعی را به ناگهان از جامعه به بیرون پرت می‌کند. هرجامعه‌ای از بدوی‌ترین تا پیشرفته‌ترین آن، سنت‌های حل و فصل دعوا دارد. بنابراین در ایران از همان ابتدا یک جدالی بین نظام سنتی و نظام مدرن شکل می‌گیرد.
یکی از مهم‌ترین نهاد‌ها و نظامات حل و فصل دعوا در ایران روحانیت بوده که متأثر از فقه است. ولی نظام مدرن با این سیستم اعلام جنگ می‌دهد. یکی از جاهایی که این نزاع بازتولید می‌شود بعد از انقلاب است. قضا از ابوابی است که سازمان فقهی بر آن تأکید داشت و از انقلاب به این سو تفکر فقه قضایی به دنبال این بود که شکست تاریخی خود را جبران کند و تصورش این است که فقه قضا کافیست. بعد از انقلاب بسیاری از روحانیون حوزه قضایی اساسا منکر آیین دادرسی بودند و آن را زائد می‌دانستند، زیرا در فقه قضایی، دادگاه یک مرحله‌ای است و دادرسی شفاهی و مجانی صورت می‌گیرد از این رو تا مرز انحلال دانشکده
حقوق هم پیش رفتند. در واقع نظریه حقوقی مدرنی که پیش از انقلاب شکل گرفته بود کاملاً انکار شد.
حاکمیت خواست که آن نقیصه را اجرا کند اما درگیر مسائل روزمره مواجه شد. از این رو مجبور است بپذیرد این سیستم قابل اجرا نیست. از اینجا این دوگانگی به شکل بسیار فعالی شکل می‌گیرد. با تصویب قانون دادگاه‌های عام، این تشتت مرتبا تکرار می‌شد. مثلاً درباره قانون تعزیرات، که در سال ۶۳ آقای هاشمی رفسنجتانی ابلاغ کرد،. این قانون تا همین اواخر به تایید شورای نگهبان نرسیده بود. شورای نگهبان مخالف قانون تعزیرات بود و معتقد بود نباید قانون تعزیرات بنویسیم (التعزیر بمایراه الحاکم). در صورتی که بحث حدود و دیات قصاص فقط شامل تعداد کمی از جرایم می‌شد. شورای نگهبان نیز بنا بر همین اعتقاد، قانون تعزیرات را تأیید نکرد و رییس جمهور وقت به دلیل پایان زمان بررسی از سوی شورای نگهبان برای تایید نظر، از اختیارات رییس مجلس استفاده کرد و آن را ابلاغ کرد. این مجادله به همان ایراد اصلی بر می‌گردد که در ایران قانونگذاری فاقد یک نظریه مشخص است و این مجموعه عواملی را از دانشگاه‌ها تا حکومت و قوه مجریه و مقننه شامل می‌شود. در واقع در بخش قضایی این تضاد بسیار خودش را نشان داده است.
داتیکان: چرا قانونگذار در خصوص مسائل روز، اصلاحی در قانون صورت نمی‌دهد؟
نوروزی: در ابتدا باید دو نکته را درک کرد. نخست اینکه رویه قضایی یعنی چه؟ ما آن چیزی که دیوان عالی در مقام رای وحدت رویه صادر می‌کند را رویه قضایی می‌نامیم در حالی که رویه قضایی به معنای مجموعه آرایی است که دادگاه‌ها صادر می‌کنند. در این معنی دوم، ما کلاً این کار را کنار گذاشتیم. ما تمام بار تنظیم روابط اجتماعی را به عهده قانونگذار گذاشته‌ایم و این یک اشتباه جدی است، چون منابع حقوقی متعددند و یکی از آن‌ها قانون موضوعه است. یکی از برداشت‌های سطحی که از قانون داشتیم این بوده که هر مشکل اجتماعی باید در سطح مجلس و قانون حل شود.
وکیلیان: در رابطه با سوال شما که رویه قضایی چه تاثیری در قانونگذاری دارد باید گفت که رویه قضایی یک گنجینه است برای اینکه قاضی با یک موضوع واقعی اجتماعی طرف است و وقتی در مسئله‌ای راه حل معقولی از سوی یک قاضی اتخاذ می‌شد و این راه حل در آراء دیگر تکرار می‌شود تبدیل به عرف قضایی می‌شود. به این معنا رویه قضایی یکی از منابع بی‌بدیل حقوق است. به هر روی قانون نباید از واقعیات اجتماعی فاصله بگیرد و برای جلوگیری از این امر اولا رویه قضایی باید به عنوان یک منبع مستقل خلق قواعد حقوقی به رسمیت شناخته شود و ثانیا باید بین قضات و سایر مجریان قانون که در عمل کاستی‌های قوانین را مشاهده و لمس مس کنند نوعی ارتباط سیستماتیک وجود داشته باشد.
به طول مثال در کشور هلند، چون قضات و سردفتران به طور مستقیم با اجرای قانون سروکار دارند، هر قانونی که برای اصلاح یا وضع به پارلمان می‌رود، در فرایند وضع از قضات و سردفتران در جایی که به آن‌ها مربوط باشد نظر سنجی می‌کنند و با آن‌ها قبل از نهایی شدن پروژه تقنینی مشورت می‌کنند. این در حالی است که رابطه قانونگذار ما با مجریان قانون به ویژه قضات ضعیف است و تقریباً رابطه‌ای وجود ندارد.
بنابراین ارتباط این دو به دو صورت است نخست رویه قضایی باید به عنوان یک منبع مستقل حقوقی شناخته شود و در کنار قانون بار تنظیم بخشی از مناسبات اجتماعی به ویژه در حوزه‌های مدنی و تجاری و غیر کیفری را به دوش بکشد. اگر چنین باشد دیگر ضرورتی ندارد قانونگذار وارد مسائل فنی و جزیی شود و وقت خود را مصروف مسائل بنیادین خواهد کرد. دوم اینکه باید بین قضات و به طور کلی مجریان قانون و قانونگذاران رابطه نهادمند و منظمی برقرار شود، چون این‌ها بهترین منابعی هستند که می‌توانند تمام خلاءهای نظام حقوقی و مشکلات و کاستی‌های قوانین موجود را شناسایی کنند و در اختیار قانونگذار قرار دهند.
