یادداشت:
نقدی بر آیین‌نامه اجرایی تبصره ماده ۱۲ قانون جهش تولید مسکن
جنگی که آمد، تورمی که ماند، و آیین‌نامه‌ای که زمین مردم را می‌خواهد
وقتی یک انسان معمولی همهٔ پس‌اندازش را در فونداسیون یا اسکلت ریخته، بعد جنگ و تورم او را زمین زده، و بعد آیین‌نامه‌ای که یک شرکت تحت تحقیق و تفحص مجلس پشت آن ایستاده و آن را پیش برده، او را مثل یک محتکر زمین می‌بیند، این فقط یک مشکل فنی در اجرای قانون نیست.
۱- جنگ آمد و رفت. گرانی نرفت
یک انسان معمولی، با پس‌انداز یک عمر، یک قطعه زمین خرید. پروانه گرفت. فونداسیون ریخت. شروع به بالا بردن اسکلت نمود. بعد…
جنگ دوازده روزه آمد. جنگ چهل روزه آمد. میلگرد، سیمان، تیرآهن، چند برابر شد. تورم از شصت درصد گذشت. اما درآمد او تقریباً همان بود که بود.
او می‌خواهد بسازد. او نمی‌خواهد نسازد. او نمی‌تواند بسازد.
۲- در همین حال، یک آیین‌نامه به او می‌گوید: ممکن است زمینت را از دست بدهی.
تبصره ماده ۱۲ قانون جهش تولید مسکن می‌گوید:
«وزارت راه و شهرسازی موظف است ... ظرف یک‌سال نسبت به بازپس‌گیری آن دسته از اراضی واگذار شده قبلی که مطابق مفاد قرارداد احداث نشده است، اقدام نماید.»
اما تبصره ۱ ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی می‌گوید:
«چنانچه طرف قرارداد، نسبت به ایفای تعهدات خود در هر مرحله از فرایند احداث طرح ساختمانی ظرف مهلت‌های مقرر در متمم قرارداد اقدام ننماید، دستگاه واگذارکننده باید زمین موضوع قرارداد را بازپس‌گیری نماید.»
«هر مرحله» این کلمه، کلید ماجراست.
قانون می‌گوید: زمینی که ساخته نشده. آیین‌نامه می‌گوید: زمینی که در هر مرحله‌ای از ساخت، تأخیر خورده.
کسی که فونداسیون را احداث و شروع به ساخت اسکلت نموده، با کسی که هیچ کاری نکرده و یک یا چند زمین را احتکار نموده و منتظر گرانی است، در برابر این آیین‌نامه یکسان است.
در متن آیین‌نامه، یک جمله دربارهٔ «جنگ» نیست. یک جمله دربارهٔ «تورم» نیست. یک جمله برای «قوه قاهره» نیست.
۳- اما آیا منظور قانونگذار این بود؟
تبصره ماده ۱۲ قانون جهش تولید مسکن، برای مقابله با احتکار زمین تصویب شد. برای کسانی که زمین می‌گیرند، نه می‌سازند، نه تحویل می‌دهند و منتظر می‌مانند تا قیمت زمین بالا برود و بفروشند. این‌ها معمولاً بیش از یک زمین دارند. مشکل‌شان «ناتوانی» نیست، «نخواستن» است.
کسی که شروع به ساخت اسکلت نموده، واضح است که در این دسته نیست. چنان‌که مقررات شهرداری‌ها نیز اجرای فونداسیون را «شروع عملیات ساختمانی» و خود از مصادیق احداث بنا شناخته‌اند. این آیین‌نامه، «عدم احداث مطابق قرارداد» را تبدیل کرده به «تأخیر در هر مرحله». فاصلهٔ این دو، همان فاصلهٔ بین یک انسان معمولی و یک محتکر زمین است.
۴- طنز ماجرا اینجاست که شهرداری‌ها خودشان قوه قاهره را قبول دارند.
در تعرفه‌های عوارض شهرداری‌های مختلف، یک بند مشترک وجود دارد:
«در صورت وقوع عوامل غیرمترقبه و خارج از اختیار مالک که موجب رکود عملیات ساختمانی شده باشد، مدت رکود از مهلت پروانه کسر و یا پروانه برای بقیه مدت تمدید خواهد شد.»
«جنگ» بارزترین مصداق «عوامل غیرمترقبه» است. خود قانونگذار شهرداری پیش‌بینی کرده بود که جنگ و بحران نیاز به رفتار ویژه دارد.
اما در عمل، فقط نصفش را قبول دارند: نخست اینکه برای صدور پروانه جدید، شهرداری به بهانهٔ «جنگ و شرایط سخت اقتصادی» با تعرفهٔ سال قبل موافقت می‌کند.
اما دوم اینکه برای تمدید پروانهٔ قدیمی، همان جنگ، همان تورم، دیگر «دلیل موجه» نیست.
جنگ وقتی به نفع درآمد شهرداری باشد، وضعیت قهری یا غیر مترقبه است. وقتی به ضرر درآمد شهرداری باشد، شرایط قهری نیست.
۵- معیار "شرایط قهری" در حقوق ایران روشن است: خارجی بودن، غیرقابل پیش‌بینی بودن، غیرقابل اجتناب بودن.
الف - غیرقابل پیش‌بینی: هنگام امضای قرارداد، هیچ انسان عاقلی نمی‌توانست جنگ دوازده روزه، جنگ چهل روزه، تورم شصت و شش درصدی و چند برابر شدن مصالح را پیش‌بینی کند.
ب- غیرقابل اجتناب: برای یک فرد معمولی یا کارمند با یک زمین، وقتی هزینهٔ اتمام پروژه در یک سال چند برابر می‌شود و درآمدش ثابت می‌ماند، اتمام ساخت در عمل ناممکن است.
ج- خارجی بودن: گرانی مصالح و جنگ، کاملاً بیرون از کنترل فرد است.
«زمان» خودش حامل این شرایط قهری است. از لحظه‌ای که تأخیر شروع شد، تا زمانی که فشار تورم کم شود یا راه‌حل حمایتی بیاید — کل این دوره، باید «دورهٔ شرایط قهری» شناخته شود.
۶- مدافعان آیین‌نامه می‌گویند: «چرا نگرانید؟ آیین‌نامه اجازهٔ متمم قرارداد داده. یعنی می‌خواهد کمک کند، نه اینکه زمین را بگیرد.»
این استدلال، در ظاهر منطقی است. اما یک نگاه به ضمیمهٔ آیین‌نامه — همان «نمونه ابلاغی متمم قرارداد» — ماجرا را روشن می‌کند.
متمم قرارداد، مشروط است. طبق تبصره ۱ ماده ۲ آیین‌نامه، متمم باید حاوی «شرط انفساخ» باشد. یعنی قرارداد جدید، از همان روز اول، با یک کلید فسخ منعقد می‌شود. کافی است در «هر مرحله» از فرایند احداث تأخیر کنی، و همان کلید فعال می‌شود. و مهلت این متمم، حداکثر دو سال است.
حالا این را بگذارید کنار واقعیت: کسی که در تورم ۶۶ درصدی و پس از دو جنگ، توان مالی‌اش تحلیل رفته، در دو سال چه می‌تواند بسازد؟ اگر نتوانست — و با این هزینه‌ها، اغلب نمی‌تواند — همان متمم، خودش ابزار بازپس‌گیری می‌شود.
این «کمک» نیست. این «کمک مشروط و زمان‌دار» است. کمکی که از قبل می‌داند گیرنده نمی‌تواند شرطش را برآورده کند، کمک نیست؛ تله است.
و نکتهٔ مهم‌تر: این شرط انفساخ و مهلت مرحله‌ای، در متن قانون نیست. قانون گفته «مطابق مفاد قرارداد احداث نشده است». آیین‌نامه، این را تبدیل کرده به «در هر مرحله از متمم، تأخیر نکن». و بعد، همین شرط را در ضمیمه‌ای گنجانده که احتمالاً حتی به چشم نمایندگان مجلس هم نخورده است.
زرنگی تدوین‌کنندگان در همین است: ظاهر را «کمک» نشان می‌دهند، اما باطن را «شرط انفساخ» می‌چینند.
۷- و اما یک پرسش که باید پرسید: این آیین‌نامه، به نفع چه کسی نوشته شده است؟
در تعریف خود آیین‌نامه، «دستگاه واگذارکننده» شامل شرکت عمران شهرهای جدید است.
همان شرکتی که در ۱۵ مهر ۱۴۰۴، مجلس با ۱۹۲ رأی موافق از ۲۵۲ نماینده حاضر، تحقیق و تفحص از عملکردش را تصویب کرد.
هشت محور تحقیق و تفحص: شفافیت مالی، تخصیص منابع، مدیریت متقاضیان، کیفیت ساخت، فرایند قراردادها، شفافیت نقل و انتقال، سلامت اداری، پیامدهای اجتماعی.
شرکتی که خودش زیر ذره‌بین مجلس است، در همان ماه، پشت آیین‌نامه‌ای ایستاده که به آن قدرت می‌دهد زمین‌ها را از مردم پس بگیرد.
این شرکت چه کرده است؟ پردیس را نگاه کنید. متقاضیان پروژه ۳۱۲ واحدی فاز ۸، از سال ۱۳۹۱ آورده و اقساط پرداخت کرده‌اند، اما پس از ۱۴ سال همچنان چشم‌انتظار تحویل واحدهایشان هستند.
مردم در ۱۷ خرداد ۱۴۰۵ مقابل سازمان بازرسی کل کشور تجمع کردند. یکی از آنان گفت: «از سال ۱۳۹۱ طرح آغاز شد و تا سال ۱۳۹۳ بسیاری از متقاضیان آورده خود را تکمیل کردند. بدون آن که واحدی تحویل دهند دفترچه قسط بانک به ما دادند. گفتند شرط تحویل واحد این است که پرداخت اقساطتان به‌روز باشد. بنابراین تمام متقاضیان آورده و اقساط خود را پرداخت کردند، برخی افراد اقساط وام را هم تسویه کرده‌اند اما هنوز بعد از ۱۴ سال خانه‌ای به ما تحویل نداده‌اند.»
مردم در میدان عدالت پردیس شب‌ها تجمع کردند.
شرکتی که نمی‌تواند پیمانکار خودش را مدیریت کند، نمی‌تواند خانه‌هایی که فروخته را تحویل دهد، حالا قدرت می‌گیرد که زمین‌های مردم را پس بگیرد. چرا؟ چون پس‌گرفتن زمین از ساختن خانه راحت‌تر است. ارزان‌تر است. و نیازی به پاسخگویی ندارد.
۸- و این اتفاق، در چه زمانی می‌افتد؟
اقتصاد: تورم سالانه بالای ۶۶ درصد. بیش از ۶۰ درصد جمعیت زیر خط فقر مطلق. تورم دهک دوم — کارمندان و کارگران — بیش از ۱۰۰ درصد.
جامعه: خود نمایندگان مجلس هشدار می‌دهند که «آستانه تحمل اجتماعی به شدت کاهش یافته است». نهادهای امنیتی درباره «سرریز شدن نارضایتی اقتصادی به خیابان» هشدار می‌دهند.
در چنین شرایطی، شرکتی که خودش زیر تحقیق و تفحص مجلس است، آیین‌نامه‌ای را پیش می‌برد که به آن اجازه می‌دهد زمین را از دست مردم بگیرد.
۹- درخواست خرده مالکین بخشش نیست. درخواست به رسمیت شناختن است.
اول — بندی برای «قوه قاهره» اضافه شود. اگر تأخیر عمدتاً ناشی از جنگ و تورم باشد، آن دوره از مهلت قرارداد کسر شود.
دوم — بین «پیشرفت فیزیکی» و «عدم احداث و احتکار زمین» تفکیک شود. زمینی که در آن فونداسیون احداث شده یا شروع به ساخت اسکلت شده، نشانهٔ ارادهٔ واقعی به ساخت است؛ زیرا تبصره ماده ۱۲ قانون فقط «عدم احداث» را شامل می‌شود و با توجه به اینکه اجرای فونداسیون در مقررات شهرداری‌ها «شروع عملیات ساختمانی» شناخته می‌شود، کسانی که فونداسیون را احداث کرده‌اند، مصداق «عدم احداث» نیستند.
سوم — «دورهٔ بازیابی پس از جنگ» پیش‌بینی شود.
چهارم — شهرداری‌ها قبل از رد درخواست تمدید، «بررسی قوه قاهره» انجام دهند.
پنجم — تا زمانی که تحقیق و تفحص از شرکت عمران شهرهای جدید به نتیجه نرسیده، اختیار بازپس‌گیری زمین به این شرکت داده نشود.
۱۰- جامعه فقط از ماده و تبصره ساخته نشده. جامعه از انسان ساخته شده.
وقتی یک انسان معمولی همهٔ پس‌اندازش را در فونداسیون یا اسکلت ریخته، بعد جنگ و تورم او را زمین زده، و بعد آیین‌نامه‌ای که یک شرکت تحت تحقیق و تفحص مجلس پشت آن ایستاده و آن را پیش برده، او را مثل یک محتکر زمین می‌بیند، این فقط یک مشکل فنی در اجرای قانون نیست.
این ایجاد خشم در بدترین زمان ممکن است. این ایجاد شکاف در حساس‌ترین شرایط است.
مجلس آن قانون را تصویب کرد تا محتکر زمین را مجازات کند. نه برای مجازات کسی که همه چیز را گذاشت و به دلیل جنگی که خودش هم قربانی‌اش بود، نتوانست ادامه دهد.
این آیین‌نامه در واقع نسخ و مسخ و تحریف مصوبه مجلس است و در تعارض با اهداف تصویب قانون مذکور — که ممانعت از احتکار و حبس زمین است — می‌باشد.
اشتباه در آیین‌نامه باید اصلاح شود. نه اینکه ابزاری شود برای مجازات کسانی که تمام تلاششان را کرده‌اند.
