جایگاه سازمان مدیریت بحران کشور در ساختار حاکمیتی؛ ضرورت یا گزینه برای ارتقاء؟

یادداشت/ افزایش پیچیدگی‌ها و تنوع بحران‌های ترکیبی و چندلایه نظیر تغییرات اقلیمی، فرونشست زمین، خشکسالی، حوادث صنعتی و شیمیایی و جنگ علاوه بر مسائل و چالش‌های مدیریت شرایط اضطراری و بحرانِ مخاطراتی نظیر سیل و زلزله، سیستم‌های سنتی و خطی مدیریت بحران را ناکارآمد می‌کند. کندی و پیچیدگی در هماهنگی‌های بین سازمانی در کشور، تمرکز زیاد و ضعف‌های مدیریت منابع مالی از یک سو و نبود یکپارچگی اطلاعات و بانک داده ملی و همچنین نیاز به استفاده از فناوری‌های نوین و یکپارچه مانند سامانه‌های هشدار سریع، داده‌های ماهواره ای، هوش مصنوعی و شبیه‌سازی در مدیریت بحران از سویی دیگر، تا زمانی که در ساختار مدیریت بحران بازمهندسی مناسب نشود، نمی‌تواند به صورت مؤثر وارد سیستم یا نظام مدیریت بحران شوند. بازمهندسی مدیریت بحران به طور خلاصه یعنی بازطراحی ساختار، فرآیندها، فناوری، نقش‌ها و ارتباطات بین‌دستگاهی به گونه‌ای که سیستم سریعتر واکنش بدهد، هماهنگ‌تر عمل کند، منابع بهتر استفاده شود، تصمیم‌گیری دقیق‌تر و محلی‌تر شود و اطلاعات، درست و به‌موقع جریان پیدا کند. بنابراین بازمهندسی ساختار مدیریت بحران در ایران، نه یک انتخاب، بلکه یک ضرورت مدیریتی و فنی است.

سازمان، سیستم یا نظام مدیریت بحران کشور

موضوع ساختار مدیریت بحران محدود به وظایف و مسئولیت‌ها و بخش‌های عادی سازمان مدیریت بحران کشور (که در حال حاضر زیرمجموعه وزارت کشور است)، نمی‌شود. چراکه بخش‌های بسیار حساس، راهبردی و حیاتی کشور بویژه دستگاه‌های مسئول پیشگیری و کاهش خطر مانند وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی، وزارت نفت، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان برنامه و بودجه کشور و نظایر آن، به‌طور عادی بخشی از ساختار مدیریت بحران کشور نیستند، اما وظایف اساسی در این زمینه دارند که لازم است براساس آن در سیستم یا نظام مدیریت بحران به شکل مناسب و مؤثری نقش‌آفرینی کنند.

امروزه مدیریت بحران شامل یک سازمان متمرکز با تعدادی دستگاه اجرایی مسئول، همکار و پشتیبان و با برخی وظایف و اختیارات ناکافی، پاسخگوی نیازهای کشورها نمی‌باشد و به دلیل ماهیت چندبعدی و میان‌بخشی مدیریت بحران، مستلزم مشارکت و هماهنگی طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان در سطوح مختلف حاکمیتی و اجتماعی است.

تحلیل تطبیقی الگوهای ساختار مدیریت بحران؛ از تمرکز دستوری تا هم‌افزایی شبکه‌ای

در مدیریت شرایط اضطراری و بحران‌ها به دلیل پیچیدگی وعدم قطعیت‌ها، رویکردهای متفاوتی در برنامه‌ها و استانداردها، تصمیم‌گیری، فرماندهی، هماهنگی و اجرای برنامه‌های مدیریت بحران در کشورهای جهان مورد استفاده قرار گرفته است. تفاوت اصلی آن‌ها به‌طور کلی این است که منطبق با ساختار حکمرانی، قدرت تصمیم‌گیری در کجا قرار دارد و چه کسی اختیار اقدام دارد. سه مدل متمرکز، غیرمتمرکز و شبکه‌ای در این موضوع مطرح است. ساختار سلسله مراتبی، تصمیم‌گیری در سطح کلان و هماهنگی قوی بین بخش‌های ملی یک کشور از ویژگی‌های مدیریت بحران متمرکز است. چین و تا حدی روسیه، کشورهایی هستند که از طریق کنترل و فرماندهی، بسیج سریع منابع ملی و استفاده گسترده از داده و فناوری، بصورت متمرکز شرایط اضطراری و بحران‌ها را مدیریت می‌کنند. مشارکت محدود جامعه مدنی و تصمیم‌گیری متمرکز از جمله چالش‌های مدیریت بحران در این مدل است. در مدل غیرمتمرکز بخش زیادی از تصمیم‌گیری، به دولت‌های ایالتی یا محلی واگذار شده است. انتقال اختیار به سطوح منطقه‌ای و محلی سبب واکنش سریعتر در محل وقوع حادثه، استفاده بهتر از دانش و ظرفیت محلی و کاهش فشار بر دولت مرکزی در مدیریت بحران به روش غیرمتمرکز است. آموزش و آمادگی بالای محلی، مهم‌ترین موضوع در مدیریت بحران غیرمتمرکز است چراکه در غیراینصورت احتمال هماهنگ نبودن عملکرد منطقه‌ای و محلی و دشواری ایجاد وحدت فرماندهی در مدیریت بحران وجود خواهد داشت. نمونه‌ای از این کشورها را می‌توان ایالات متحده آمریکا، آلمان و کانادا نام برد. به‌عنوان مثال در ایالات متحده، ایالت‌ها نقش کلیدی در مدیریت بحران دارند و دولت فدرال زمانی برای مدیریت بحران وارد می‌شود که ظرفیت ایالت‌ها کافی نباشد. در ایالات متحده آمریکا وجود سیستم فرماندهی حادثه (IMS)، سیستم مدیریت حوادث ملی (NIMS) و شاخص‌ها و ارزیابی ملی ریسک (NRI) از ابزارهای مهم و کلیدی مدیریت بحران است.

در بسیاری از کشورها امروزه ترکیبی از مدل متمرکز و غیرمتمرکز استفاده می‌شود (مدل ترکیبی یا شبکه‌ای). در این مدل مدیریت بحران به صورت یک شبکه دیده می‌شود که در آن هیچ سطح واحدی به تنهایی قادر به حل بحران نیست و موفقیت در مدیریت بحران بستگی به «ظرفیت حکمرانی شبکه» دارد یعنی اینکه دولت چقدر توانسته است بین لایه‌های مختلف (ملی، استانی، شهرستانی، شهری و محلی) و بخش‌های مختلف دولت، بخش خصوصی و جامعه، سازوکارهای ارتباطی، وظایف و مسئولیت و نقش‌آفرینی برقرار کند. کشورهایی نظیر ژاپن، انگلستان و استرالیا از کشورهایی هستند که مدیریت بحران در آن‌ها ترکیبی است. به‌طوری که سیاستگذاری در سطح ملی و همکاری شبکه‌ایِ بین دولت، بخش خصوصی و جامعه شکل می‌گیرد. در ژاپن اختیارات گسترده دولت‌های محلی، تقویت آموزش همگانی و نظام هشدار سریع، هماهنگی قوی میان دولت و جامعه و تمرکز بر پیشگیری و کاهش ریسک از جمله ویژگی‌های اصلی مدیریت بحران در این کشور است.

ساختار مدیریت بحران در ایران عمدتاً متمرکز است. هرچند در سال‌های اخیر با تصویب قانون مدیریت بحران کشور (مصوب سال ۱۳۹۸ مجلس شورای اسلامی) سعی شده است با تشکیل ستادهای مدیریت بحران در سطوح استانی و شهرستانی در اجرا نسبتاً غیرمتمرکز حرکت کند، اما با مدل ترکیبی و شبکه‌ای کماکان فاصله دارد. لذا اصلاح ساختار مدیریت بحران کشور نه تنها با ارتقاء از زیرمجموعه یک وزارتخانه بلکه نیاز به نهادمندسازی و ارتقای ظرفیت شبکه مدیریت بحران نیز می‌باشد.

بررسی ساختاری سازمان مدیریت بحران کشور؛ چالش‌ها و ضرورت‌های اصلاح

از زمان تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در ۳۱ اردیبهشت ۱۳۸۷ و نیز پس از آن با تصویب قانون مدیریت بحران کشور در سال ۱۳۹۸؛ مسئولیت یکپارچگی در اعمالِ مدیریت بحران کشور با سازمان مدیریت بحران که زیرمجموعه وزارت کشور است، می‌باشد. در بررسی قریب به دو دهه زیرمجموعه بودن وزارت کشور، سازمان مدیریت بحران کشور با مسائل و چالش‌هایی به شرح زیر همراه بوده است:

وزارت کشور ذاتاً بیشتر به امور استانداری‌ها، فرمانداری‌ها، نظم اداری، سیاسی و امنیت داخلی کشور متمرکز است. وقتی نهاد بحران در چنین ساختاری قرار می‌گیرد معمولاً انرژی آن بیشتری صرف هماهنگی‌هایِ بعد از حوادث و سوانح، امداد و پاسخ و کنترل وضعیت می‌شود و موضوعات بنیادین مدیریت بحران نظیر پیشگیری، کاهش ریسک، ایمن‌سازی و مقاوم‌سازی (اقدامات پیشگیرانه)، آمادگی و ارتقای تاب‌آوری و آمایش سرزمین و کمک به توسعه پایدار، کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد و به نظر مدیریت بحران به جای اینکه کاملاً با رویکرد علمی، فنی و کاهش ریسک اداره شود، بیشتر با نگاه اداری، واکنشی و سلسله مراتبی پیش می‌رود.

موضوع دیگر ضعف در «هماهنگی فرابخشی» است. مدیریت شرایط اضطراری و بحران‌ها فقط به وزارت کشور مربوط نیست، دستگاه‌ها و نهادهای زیادی در مدیریت بحران درگیر هستند (وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی، وزارت بهداشت، جمعیت هلال احمر، نیروهای مسلح، شهرداری‌ها و…). جایگاه فعلی مدیریت بحران، زیرمجموعه وزارت کشور، در عمل در الزام همه دستگاه‌ها و نهادها به انجام تکالیف و مسئولیت‌های قانونی و هماهنگی‌هایِ بین‌بخشی با دشواری‌های اساسی روبروست و اقتدار کافی ندارد.

وزارت کشور به شدت تحت تأثیر تغییرات دولت‌ها، وزیر، استانداران و مدیران سیاسی است. در حالی که مدیریت بحران نیازمند ثبات راهبردی و حافظه نهادی است. یک نهاد تخصصی مدیریت بحران باید بتواند براساس داده‌های علمی، ارزیابی ریسک، هشدارهای کارشناسی و استانداردهای فنی تصمیم بگیرد. اما وقتی در یک وزارتخانه (وزارت کشور) قرار دارد، استقلال کارشناسی کاهش می‌یابد و برخی تصمیم‌ها تحت تأثیر ملاحظات غیرتخصصی قرار می‌گیرد. وزارت کشور شبکه استانی و محلی (استانداری، فرمانداری، بخشداری و دهیاری) قدرتمندی دارد و این یک مزیت است، اما باعث شده است مدیریت بحران بیش از حد به ساختار استانداری‌محور (سیاسی و اداری)، متکی باشد و از استانداردهای فنی و تخصصی فاصله بیشتری بگیرد و با توجه به شرایط مدیریتی؛ عملکرد متفاوتی در مدیریت بحران برخی استان‌ها مشاهده می‌شود.

«محدودیت در بودجه و اولویت‌گذاری» موضوع مهم دیگری است که وقتی سازمان مدیریت بحران در چارچوب یک وزارتخانه (وزرات کشور) قرار دارد، بودجه و اولویت‌هایش در رقابت با سایر مأموریت‌های آن وزارتخانه قرار می‌گیرد و طبیعی است بودجه پیشگیری کافی نباشد، سرمایه‌گذاری در سامانه‌های هشدار سریع کم و آموزش‌های عمومی و مانورهای آمادگی به صورت تخصصی و جدی گرفته نشود.

بنابراین زیرمجموعه بودن سازمان مدیریت بحران در وزارت کشور، غلبه نگاه سیاسی/ اداری بر نگاه تخصصی، ضعف در هماهنگی بینِ‌دستگاهی، تمرکز به واکنش به‌جای پیشگیری و اقدامات پیشگیرانه، کندی تصمیم‌گیری، کاهش استقلال مالی و ناپایداری مدیریتی در مدیریت بحران را افزایش می‌دهد و مسئله اصلی این است که مدیریت بحران ماهیتی فرابخشی، تخصصی و ملی دارد و قرار گرفتن آن در یک وزارتخانه (وزارت کشور) این ماهیت را محدود می‌کند.

با بررسی و مطالعات به‌عمل آمده مهم‌ترین چالش‌های سازمان مدیریت بحران کشور که ناظر بر عوامل و بافتار بیرونی آن می‌باشد شامل زیر است؛

تداخل و پراکندگی مسئولیت‌ها در سطح ملی: با توجه به اینکه در سطح ملی دستگاه‌های متعددی نقش دارند و در برخی کارکردهای شرایط اضطراری و بحرانی مرز اختیارات و سلسله مراتب فرماندهی کاملاً شفاف و عملیاتی نیست.

ضعف در استقرار کامل سیستم فرماندهی (ICS): در مدل‌های پیشرفته مدیریت بحران، سیستم ICS یک فرمانده صحنه (میدان) و ساختار سلسله مراتبی مشخصی را ایجاد می‌کند. در ایران بعضاً از این سیستم فقط در دوره‌های آموزش دستگاه‌ها بهره برده می‌شود نه بصورت عملیاتی، و نبود آموزش یکپارچه بین سازمان‌ها و اجرای ناهماهنگ ICS (در معدود دستگاه‌هایی که این سیستم در آن مستقر است) و تفاوت در رویه‌های عملیاتی استاندارد (SOP) در شرایط اضطراری و بحران‌های پیچیده، سبب ناهماهنگی بین دستگاهی می‌شود.

غلبه رویکرد واکنشی بر رویکرد پیشگیرانه: در ایران علی‌رغم تلاش‌هایی که در سال‌های اخیر بویژه در شناسایی ساختمان‌های ناایمن، ارزیابی آسیب‌پذیری زیرساخت‌ها و… صورت گرفته است، گاهاً این اقدامات در مرحله شناسایی و ارزیابی باقی مانده است و تمرکز اصلی مدیریت بحران کماکان بر امداد و نجات، اسکان اضطراری و بازسازی است (رویکرد واکنشی). در حالی‌که‌عدم یکپارچگی در ارزیابی ریسک در سطح ملی، ضعف در اجرای ناقص مقررات ساخت و ساز، مقاوم‌سازیِ زیرساخت‌ها، ساختمان‌ها و ابنیه ناایمن و توجه به رویکردهای پیشگیرانه، پیشرفت چندانی نداشته است.

ضعف در نظام اطلاعات، داده و هشدار سریع: نبود پایگاه داده یکپارچه ملی ارزیابی ریسک، ضعف در یکپارچگی سامانه‌های هشدار وعدم اتصال کامل داده‌های زمین‌شناسی، هواشناسی، لرزه‌نگاری، زیرساختی، شهری و امثالهم، تصمیم‌گیری مبتنی بر داده در کشور محقق نشده است.

مشکلات بودجه‌ای و تأمین مالی پایدار: مدیریت بحران نیازمند بودجه پیشگیرانه پایدار، منابع سریع‌الوصول در بحران و صندوق‌های اضطراری فعال می‌باشد. لازم است در سطح ملی درخصوص وابستگی به بودجه عمومی سالیانه، نبود نظام پایدار تأمین مالی مبتنی بر ریسک، تأخیر در تخصیص اعتبارات پس از حوادث و سوانح چاره‌اندیشی شود.

سیاسی شدن برخی ابعاد مدیریت بحران و ضعف در ارزیابی‌های پساسوانح و بحران‌ها: در سطح ملی، به نظر می‌رسد مدیریت بحران‌ها گاهی به موضوع رقابت‌هایِ سازمانی یا مدیریتی (نمونه اخیر اقدامات و فعالیت‌های بازسازی پس از جنگ‌های تحمیلی ۱۲ روزه و رمضان) تبدیل شده و این مسأله اولویت‌های فنی را تحت الشعاع، شفافیت را کاهش و سبب تأخیر در بازسازی‌ها می‌گردد.

حکمرانی یکپارچه، هماهنگ، پیشگیرانه و شبکه‌ای در مدیریت بحران ایران

هدف اصلی اصلاح ساختار در ایران باید گذار از مدیریت متمرکز واکنشی به «حکمرانی یکپارچه، هماهنگ، پیشگیرانه و شبکه‌ای» باشد. برای تحقق این هدف و بهبود وضعیت مدیریت بحران در کشور اولویت‌های زیر لازم به نظر می‌رسد؛

ایجاد فرماندهی عملیاتی ملی با اختیارات قانونی مشخص و فعال‌سازی خودکار در سطح ملی و ادغام عملیاتی نیروهای امدادی در قالب ICS واحد. در حال حاضر سازمان مدیریت بحران کشور (زیرمجموعه وزارت کشور) بیشتر نقش هماهنگ‌کننده (کم اثر) را دارد، در این حالت نقش فرماندهی عملیاتی واقعی و یکپارچه تقویت می‌شود.

استقرار کامل و اجباری سیستم فرماندهی حادثه (ICS)، تدوین آیین‌نامه‌ها و استانداردهای ملی الزام‌آور برای همه دستگاه‌ها و آموزش مشترک در این زمینه به‌منظور تبعیت عملیاتی همه دستگاه‌ها در صحنه بحران.

ایجاد نظام ملی مدیریت ریسک (تمرکز بر پیشگیری) از طریق پایگاه داده ملی ریسک و اتصال آن به داده‌های زمین‌شناسی، هواشناسی، لرزه‌نگاری، زیرساختی، شهری و… و تهیه نقشه‌های یکپارچه و استاندارد ریسک.

اصلاح نظام مالی مدیریت بحران و استقلال آن، با ایجاد صندوق‌های ملی تاب‌آوری و کاهش ریسک، اختصاص درصدی از بودجه عمرانی کشور، مشارکت بیمه‌ها و تدوین سازوکارهای پرداخت فوری پس از بحران و حرکت از جبران خسارت به سمت سرمایه‌گذاری پیشگیرانه و ارتقای تاب‌آوری.

نهادمندسازی مشارکت بخش خصوصی و جامعه با ایجاد شورای مشارکت ملی تاب‌آوری، تقویت NGO‌ها در آموزش همگانی و الزام شرکت‌های زیرساختی و بخش خصوصی به تدوین برنامه‌های تداوم فعالیت (BCP) کسب و کار.

ممیزی، بازرسی و ارزیابی عملکرد از طریق یک نهاد (سازمان) ملی و ارزیابی دوره‌ای و سالانه بطوری‌که نتیجه ارزیابی مستقیماً روی بودجه کاهش خطر و آمادگی و امتیاز دستگاه‌ها اثر بگذارد.

به‌منظور دستیابی به چشم‌انداز مدیریت بحران کشور در افق ۱۴۱۰ که در آن نظام مدیریت بحران؛ مدیریتی خردمحور، یکپارچه، هماهنگ، اثربخش و کارآمد پیش‌بینی شده است (سند راهبرد ملی مدیریت بحران، مصوب سال ۱۴۰۰ شورای عالی مدیریت بحران کشور) و تحقق اهداف آن و نیازهای ساختاری، مدیریتی و فنی فوق در نظام مدیریت بحران کشور، راه درست آن است که در آستانه بازمهندسی ساختار مدیریت بحران کشور، لازم است یک نهاد حرفه‌ای (سازمان ملی) حداقل در سطح معاونت رئیس جمهور با اختیارات مشخص، ضمانت اجرا و سازوکارهای لازم به‌منظور تقویت و استقرار ابزارهای فنی و مدیریتی، نظام مالی مستقل و پایدار و با رویکردهای پیشگیرانه و مدل شبکه‌ای در سطح کشور، ایجاد گردد.

مرتضی جعفری

معاون پژوهشی مؤسسه پژوهشی سوانح طبیعی و عضو مجمع ملی کاهش خطر حوادث و سوانح

جمهوری اسلامی ایران