اجرای توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی تعارضی با ملاحظات ایران ندارد
بهزاد صابری، کارشناس حقوق بین‌الملل در گفت‌وگویی گفت: اجرای توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی تعارضی با ملاحظات ایران ندارد.
روزنامه اعتماد در گفت‌وگویی با بهزاد صابری، کارشناس حقوق بین‌الملل نوشت:
گروه ویژه اقدام مالی (FATF) این روزها سر و صدای بسیاری در فضای سیاسی و به تبع آن رسانه‌های ایران به راه انداخته است. به تعریف ساده این گروه ریسک کشورها در پولشویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی اشاعه‌گری را تعیین می‌کند و با قرار دادن نام برخی کشورها در لیست «کشورهای غیر همکار» اعلام می‌کند که ریسک همکاری با این کشورها بالا است. لیست کشورهای غیرهمکار این گروه شامل دوگونه از کشورهاست، کشورهایی که دارای ریسک بالا هستند و کشورهایی که باید علیه آنها اقدام متقابل انجام شود (لیست سیاه). از سال ٢٠١٠، FATF ایران را درلیست سیاه قرار داده است و تا سال ٢٠١٦ تنها ایران و کره شمالی در لیست سیاه قرار داشتند. بعد از برجام ایران برای خارج شدن از لیست سیاه اقدامات زیادی انجام داد. در دولت قبل گام‌های نخست برای عمل به توصیه‌های این گروه برداشته شد و روند تصویب نهایی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم در این دولت به اتمام رسید. در راستای تلاش‌های صورت گرفته ایران به عضویت ناظر یکی از دفاتر منطقه‌ایFATF، یعنی دفتر اوراسیا درآمد و سپس در گام نهایی پذیرفت که با یک تعهد سیاسی برنامه اقدامی را به درخواست FATF اجرا کند. با پذیرش این برنامه اقدام، FATF در بیانیه ژوئن ٢٠١٦ خود اعلام کرد به مدت ١٢ ماه ایران را از لیست کشورهایی که باید علیه آنها اقدام متقابل انجام شود، تعلیق کرده است. در این بیانیه آورده شده است که ایران همچنان به عنوان کشور غیرهمکار و پرریسک از نظر گروه اقدام مالی شناخته می‌شود و تحت بیانیه عمومی این گروه است. در خصوص تعریف حرفه‌ای گروه ویژه اقدام مالی، شأن سیاسی و حقوقی آن، میزان لازم الاجرا بودن تصمیم‌های آن، تضاد یا تفاهم توصیه‌های آن با منافع ملی کشور، گام‌هایی که ایران باید برای خروج از لیست سیاه بردارد با دکتر بهزاد صابری، کارشناس حقوق بین‌الملل گفت‌وگویی داشتیم که به شرح زیر است:
اجازه دهید گفت‌وگو را با یک سوال کلی آغاز کنیم. این روزها اغلب رسانه‌ها مملو از اشارات و مطالبی در خصوص FATF یا همان گروه اقدام مالی است. اما می‌خواهم از شما به عنوان یک کارشناس بخواهم با زبانی ساده و قابل فهم بگویید «گروه اقدام مالی» چیست؟ چه شان سیاسی و حقوقی در سطح بین‌المللی دارد؟
ابتدا باید بگویم که گروه ویژه اقدام مالی(فاتف) یک سازمان بیـن‌المــلـلی رسمی نیست. بلکه فاتف یک گروه و به عبارتی یک کلوب از برخی دولت‌ها است که بین خودشان توافق کرده‌اند این گروه را به‌طور موقتا ایجاد کرده و هزینه‌های آن را هم پرداخت می‌کنند. به همین لحاظ هم ادامه کار این نهاد منوط به این است که هر چند سال یک‌بار، این دولت‌ها در این خصوص مجددا با یکدیگر توافق کنند و به اصطلاح، «مندیت» یا «اختیارات» این نهاد را تجدید کنند که طبق آخرین توافق، مندیت این گروه تا سال ٢٠٢٠ میلادی تمدید شده است. این گروه در سال ١٩٨٩ با ابتکار دولت‌های عضو گروه هفت کشور صنعتی تشکیل شد تا با یک دید کارشناسی و تخصصی، توصیه‌ها و استانداردهایی را در ارتباط با مساله پولشویی تدوین و ارایه کند. فاتف در حال حاضر ٣٥ عضو دارد و البته گروه‌هایی مرتبط با فاتف و با کارکرد مشابه در سطح مناطق مختلف جغرافیایی تشکیل شده که اکثریت قاطعی از دولت‌های جهان را در خود پوشش می‌دهند. بنابراین وقتی از این گروه و تصمیمات آن صحبت می‌شود، مساله‌ای به نام «شان حقوقی» یا لازم‌الاجرا بودن تصمیمات آن برای دولت‌ها اصولا موضوعیت ندارد.
سوال همین‌جا است که تصمیمات گروهی که با ابتکار هفت کشور صنعتی تشکیل می‌شود و به گفته شما یک سازمان بین‌المللی رسمی هم نیست از چه جایگاهی برخوردار است؟ چنین گروهی چه کارکردی در سطح بین‌المللی دارد؟
نکته اینجاست که همین گروه غیررسمی و همین تصمیمات غیرالزام‌آور امروزه جایگاهی بسیار تاثیرگذار در سطح جهان پیدا کرده و دولت‌ها سعی می‌کنند حتی‌الامکان در فهرست معروف به لیست سیاه فاتف قرار نگیرند. فاتف دو کارکرد اصلی برای خود قایل است. یکی ارایه یکسری توصیه کارشناسی و تخصصی در جهت مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم و کارکرد دیگر، بررسی نحوه عملکرد مالی و پولی کشورها و میزان مراعات توصیه‌های فوق در عرصه ملی و بین‌المللی از سوی آنها که همین کارکرد دوم، منجر به رده‌بندی دولت‌ها و تهیه لیست سیاه معروف می‌شود. در ادامه به اختصار به اهمیتی که این دو کارکرد فاتف پیدا کرده است اشاره می‌کنم.
با توجه به کارکرد نخست این گروه که اشاره کردید ایران هم قانون مبارزه با پولشویی و قانون مبارزه با منابع مالی تروریسم را در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسانده است. ساز و کار این گروه در خصوص این دو موضوع به چه شکل است؟ توصیه‌های آن از چه ماهیت حقوقی و سیاسی برخوردار هستند؟
فاتف یک مجموعه مشتمل بر چهل توصیه در حوزه مقابله با پولشویی و ٩ توصیه خاص در حوزه مقابله با تامین مالی تروریسم ارایه داده که البته هرچند سال یک‌بار هم آنها را بازنگری و روزآمد می‌کند. این توصیه‌ها کلی است و نه خطاب به کشور خاصی هستند و نه وارد تعیین مصادیق شده‌اند. البته از یک نگاه اصولی، به مراتب بهتر بود آنچه این گروه انجام داده و می‌دهد، در قالبی مانند دفتر مبارزه با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد(UNODC) صورت می‌گرفت که جامعیت و مشروعیت بیشتری داشت. اما با توجه به کندی حرکت در نهادهای زیرمجموعه سازمان ملل متحد، آنچه در عالم واقع اتفاق افتاد این بود که فاتف حرکت کرد و بعد سازمان ملل را به دنبال خود کشاند.
سازمان ملل را به دنبال خود کشاند به این معنا که تصمیم‌های این گروه یا توصیه‌های آن مورد تایید سازمان ملل است؟
بله. با توجه به تاثیر عملی این گروه و گسترده شدن ارتباطات آن با کشورهای مختلف جهان، کارکرد نخست یعنی توصیه‌های تخصصی گروه ویژه اقدام مالی که نهادی متشکل از یک تعداد محدود از دولت‌ها بود، در برخی قطعنامه‌های شورای امنیت مورد تایید واقع شده و اهمیت بین‌المللی پیدا کردند. مهم‌تر از آن، انعکاس این توصیه‌ها در برخی قطعنامه‌های مصوب مجمع عمومی سازمان ملل بود که موجب شد این توصیه‌ها از سوی تقریبا تمام کشورهای جهان جدی گرفته شوند و به نوعی جایگاه جهانشمول پیدا کنند. تا جایی که در دو سند بسیار مهم سازمان ملل متحد که در مجمع عمومی این سازمان و با اجماع و موافقت همه اعضای سازمان ملل متحد از جمله ایران به تصویب رسیدند، این توصیه‌های فاتف مورد تایید قرار گرفتند و از دولت‌ها خواسته شده است به این توصیه‌ها توجه داشته باشند. شاید اشاره به این هم جالب باشد که اتفاقا تصویب هر دوی این سندها در زمان دولت گذشته صورت گرفت که می‌تواند نشان‌دهنده عنصر ثبات در دیپلماسی کلان جمهوری اسلامی باشد و اینکه در دولت گذشته نیز ایران پیوستن به اجماع و همراهی با این مصوبات را خلاف اصول خود ارزیابی نکرده است. در شهریور ماه ١٣٨٥ مجمع عمومی سازمان ملل متحد سند مهم موسوم به «استراتژی جهانی ملل متحد برای مقابله با تروریسم» و «برنامه اقدام» مربوطه را با اجماع و در قالب قطعنامه شماره ٢٨٨ به تصویب رساند. در متن «برنامه اقدام» دولت‌های عضو سازمان ملل با شناسایی مفاد مندرج در توصیه‌های چهل و نه گانه فاتف به عنوان «استانداردهای بین‌المللی»، همه دولت‌ها را تشویق به اجرای جامع این استانداردها کردند. همچنین در اواخر سال ١٣٨٧ در جریان نشست عالی‌رتبه کمیسیون مبارزه با مواد مخدر سازمان ملل متحد(CND)، متن «بیانیه سیاسی» و «برنامه اقدام» همکاری‌های بین‌المللی در جهت مقابله با مواد مخدر با حضور هیات‌های سطح بالا از کشورهای مختلف از جمله ایران به تصویب رسید و همین متن بعدتر در قالب قطعنامه شماره ١٨٢/٦٤ مورخ ٣٠ مارس ٢٠١٠ مجمع عمومی سازمان ملل باز هم با اجماع و بدون مخالف مورد تایید قرار گرفت.
در بند ٥١ این متن آمده است: دولت‌های عضو سازمان ملل متحد باید مقررات مبارزه با پولشویی که در اسناد بین‌المللی و چندجانبه مربوطه آمده، از جمله توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی را، البته با مراعات قوانین ملی خود، اجرا کنند. نگارنده با توجه به سوابق اطمینان دارد این قید اخیر یعنی «با مراعات قوانین ملی خود» نیز که در متن سند آمده، با ابتکار عمل دیپلمات‌های ایرانی حاضر در نشست مزبور در متن گنجانده شده است که یک دستاورد خوب به شمار می‌رود. در هرحال، نتیجه اینکه خوب یا بد، دولت‌های عضو سازمان ملل متحد این بدعت نهاده شده توسط این کلوب یعنی استانداردسازی عمومی توسط یک گروه غیررسمی را تنفیذ کرده و آن را در عالی‌ترین سطوح به رسمیت شناختند.
در چندسال اخیر نام گروه ویژه اقدام مالی به دلیل قرار گرفتن نام ایران در لیست سیاه آن در ایران مورد توجه قرار گرفت. این مساله همان کارکرد دوم این گروه است که شما هم به آن اشاره کردید. این کارکردمنجر به رده‌بندی دولت‌ها و تهیه لیست سیاه معروف می‌شود. جای این لیست سیاه در سیستم‌های مالی و بانکی جهانی کجاست؟
نخستین نکته در خصوص کارکرد دوم این گروه این است که این کارکرد برخلاف کارکرد اول، هرگز در اسناد رسمی سازمان ملل به رسمیت شناخته نشد، اما در‌عین‌حال به نحو حیرت‌آوری جای خود را در نظام‌های پولی و بانکی تقریبا تمام کشورهای جهان باز کرد. به نحوی که قرار گرفتن یا نگرفتن نام یک کشور در لیست قلمروهای با ریسک بالا و غیرهمکار تاثیری شگرف در میزان همکاری و تعامل نظام‌های بانکی و پولی کشورهای دیگر با آن کشور پیدا کرد.
تا چه اندازه قرار گرفتن نام یک کشور در این لیست را می‌توان سیاسی دانست؟
بله، تردیدی نیست که مثل هر نهاد دیگری و شاید بیش از سایر نهادها، فاتف نیز تحت‌تاثیر ملاحظات سیاسی فراوانی قرار دارد و لذا تهیه این قبیل لیست‌ها صرفا بر مبنای بررسی‌های کارشناسی و فنی نیست. اما در هرحال این لیست سیاه که هم متاثر از ملاحظات سیاسی و هم نتیجه بررسی‌های فنی و تخصصی است، به مرجعی برای بانک‌ها و موسسات مالی و پولی کشورهای مختلف مبدل شده است. البته با وجود اثرگذار بودن ملاحظات سیاسی در تهیه این لیست باید بگویم که نشست عمومی فاتف تصمیم‌های خود را با اجماع همه اعضای خود اتخاذ می‌کند و لذا لیست سیاه تهیه شده هم محصول تصمیم‌گیری اجماعی این گروه از دولت‌ها است که در میان آنان، نام برخی دولت‌ها که روابط بسیار نزدیکی با ایران داشته و در برخی امور راهبردی و حساس مانند حمایت از محور مقاومت در سوریه همراه و همپای ایران هستند نیز به چشم می‌خورد.
ایران در چندسال گذشته همان‌طور که شما هم اشاره کردید قانون مبارزه با پولشویی و قانون مبارزه با منابع مالی تروریسم را در مجلس شورای اسلامی به تصویب رساند. تصویب این قوانین چه کمکی به جایگاه ایران در گروه اقدام مالی می‌کند؟
اعتقاد دارم که فارغ از اینکه تصویب این قوانین کمکی به جایگاه ایران در لیست‌بندی گروه فاتف بکند یا نه، تصویب این قوانین یک اقدام اصولی بود که برازنده یک نظام قانونمند و مقتدر است. کشوری به گستردگی ایران با این وضعیت خطیر منطقه‌ای و بین‌المللی که هم در معرض تهدیدهای تروریستی است و هم داعیه‌دار مبارزه با فساد مالی و پولشویی اموال حاصل از جرایم مختلف، باید قوانین مدرن و جامعی برای مقابله با این قبیل جرایم داشته باشد. اما از این نگاه اصولی گذشته، برخوردار بودن از قوانین مناسب که اقدام به جرم انگاری پولشویی و کمک مالی به تروریسم کرده، صلاحیت لازم به محاکم قضایی برای برخورد با این جرایم را اعطا کرده و نظام‌ها و رویه‌های کارآمد برای پیشگیری از این جرایم را تدوین کرده باشد، به نوعی به تمام توصیه‌های فاتف ربط پیدا می‌کند. در واقع بدون این قبیل قوانین، پیشگیری و مقابله جامع با این دست جرایم امکان‌پذیر نیست و طبیعتا فاتف یا هر نهاد دیگری بهانه و توجیه لازم برای ایراد گرفتن از نظام مالی و پولی کشور را در دست می‌داشت. لذا تصویب این قوانین گامی مهم در مسیر تعامل با فاتف و تغییر جایگاه ایران در لیست‌های این گروه به شمار می‌آید. در اثر تصویب قوانین مزبور و تماس‌هایی که اخیرا با فاتف برقرار شد، فعلا به مدت ١٢ ماه ایران از لیست کشورهایی که باید علیه آنها اقدام متقابل انجام بگیرد تعلیق شده است.
چگونه می‌توان این تعلیق ١٢ ماهه را به تعلیق دایم بدل کرد؟
خروج کامل از این لیست منوط به این خواهد بود که برنامه اقدامی که میان ایران و فاتف مورد توافق قرار گرفته به نحو مطلوبی اجرا شود و گام‌هایی که در داخل در جهت پیشگیری و مقابله با جرایم مالی و پولی برداشته می‌شود به نحو مقتضی به این گروه منعکس شود. ضمن اینکه مانند هر فرآیند بین‌المللی دیگری، خروج کامل از لیست سیاه فاتف نیازمند رایزنی‌های سیاسی با دولت‌های عضو این گروه خصوصا آن دسته از دولت‌هایی است که مانند روسیه، چین، آفریقای جنوبی، هند و دیگران رابطه دوستانه و خوبی با جمهوری اسلامی ایران دارند.
اخیرا رسانه‌ها تصویری از نامه بانک ملت در پاسخ به درخواست قرارگاه خاتم‌الانبیا(ص) برای نقل و انتقالات ارزی را منتشر کرده‌اند که در آن آمده است: «کارسازی کلیه خدمات ارزی(بین‌المللی) برای آن دسته از مشتریان که نام‌شان در لیست تحریم اتحادیه اروپا یا لیست تحریم مشترک اتحادیه اروپا و سازمان ملل است امکان‌پذیر نیست.» در توصیه شماره ٧، FATF به صراحت از کشورها می‌خواهد که کشورها نهادها و افراد تحریم شده توسط قطعنامه‌های شورای امنیت در زمینه اشاعه را تحریم کنند در قطعنامه اشاعه‌ای٢٢٣١ بعد از برجام علیه ایران نام ٨٤ فرد و نهاد ایرانی مانند وزارت دفاع، قرارگاه خاتم‌الانبیا، و... در لیست تحریمی این قطعنامه است. ایران برای حل این مساله چه راهکاری پیش رو دارد؟
به نظرم اصولا انتشار آن نامه اقدام صحیح نبود. مکاتبات اداری تخصصی در هر حوزه را صرفا کارشناسان و متخصصان آن حوزه آن هم به شرط آگاهی از سوابق مربوطه و پرونده کاری میان دو طرف می‌توانند تحلیل و بررسی کنند. به عنوان مثال باید دید آن نامه اولیه که از سوی قرارگاه خاتم برای بانک ارسال شده بود، چه نوع خدمتی را از بانک مطالبه کرده و سوابق مکاتباتی قبلی میان دو طرف چه بوده است. ضمن اینکه امکان اشتباه در ارزیابی قوانین و مقررات چه از سوی کارشناسان و چه حتی مدیران هر نهاد نیز منتفی نیست. اما حتی بدون مشاهده سوابق هم برداشتی که من از متن این نامه می‌کنم این نیست که بانک ملت خدای ناکرده قرارگاه خاتم را تحریم کرده است. هیچ کجای این نامه نیامده که بانک ملت از ارایه خدمات بانکی به قرارگاه خاتم خودداری می‌کند که اگر بحث تحریم بود، باید چنین می‌گفت. بلکه صرفا در مورد یک نوع خاص از خدمات که جنبه بین‌المللی و فرامرزی دارد، اظهارنظر شده و تنها با توجه به سوابق است که می‌توان گفت آیا این پاسخ منفی، از نوع «توصیفی» و «خبری» است یا اعلام اراده بانک است. منظورم این است که مثلا ممکن است به دلیل تحریم‌های باقیمانده که از سوی بانک‌های خارجی مراعات می‌شوند، آن خدمت بانکی خاصی که در نامه قرارگاه درخواست شده و به خارج از کشور ارتباط دارد امکان اجرا نداشته باشد و بانک در مقام اعلام این امر بوده است. در هرحال از این یک موضوع خاص گذشته، همان‌طور که رییس کل بانک مرکزی نیز اعلام کرد، مطابق با برجام اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی هیچ مشکلی برای ارتباط با یکدیگر ندارند. حتی بر اساس برجام، نه تنها موسسات داخلی از کار کردن با موسساتی که هنوز نام‌شان در فهرست تحریم‌های مختلف به چشم می‌خورد منع نشده‌اند، بلکه حتی تصریح شده است که موسسات مالی خارجی(غیرامریکایی) هم اگر با این قبیل موسسات ایرانی همکاری کنند، در معرض تحریم نخواهند بود. یعنی مثلا اگر بانک ملت با قرارگاه خاتم همکاری کند، نه‌تنها خودش در معرض تحریم نیست بلکه موسسات مالی خارجی نیز اگر در موارد غیرمرتبط با اشخاص تحت‌تحریم بخواهند با بانک ملت همکاری کنند، آنها هم در معرض تحریم نخواهند بود و این در زیرنویس شماره ١٦ (در متن انگلیسی) ضمیمه دوم برجام تصریح شده است.
از اینها گذشته، توصیه‌های فاتف(که در بالا هم گفتم فاقد هرگونه اثر حقوقی هستند) کدام اثر الزام‌آور را می‌خواهد برای کشور به همراه داشته باشد که خود قطعنامه‌های فصل هفتمی شورای امنیت نداشته باشند؟ وقتی کشوری بر‌اساس اصول و منافع خود و با ملاحظه هزینه فایده‌ها، تصمیم می‌گیرد که تمام یا بخشی از مفاد یک قطعنامه فصل هفتمی شورای امنیت را اجرا نکند، اینکه در فلان توصیه فاتف به این قطعنامه‌ها اشاره شده باشد یا نه هیچ اثر حقوقی یا سیاسی اضافه‌ای به همراه نخواهد آورد.