اصلاحات فقط «افزایش سن بازنشستگی» نیست دولت به تعهدات خود عمل کند/ احتمال سقوط سازمان تا سال ۱۴۰۴ در دل یک سیاهچاله

به گزارش خبرنگار ایلنا، بحث افزایش سن بازنشستگی و اصلاحات پارامتریک صندوق‌های بازنشستگی، این روزها داغ شده است؛ سوم مرداد، سرپرست وزارت کار در برنامه‌ی تکریم بازنشستگان از ضرورت اصلاح ساختاری صندوق‌ها و افزایش سن بازنشستگی به این دلیل که امید به زندگی در ایران افزایش یافته سخن گفت. اما این اصلاحات واقعاً چگونه باید صورت بگیرد؛ آیا فقط «سن بازنشستگی» نیازمند اصلاح است؛ کدام پارامترهای صندوق‌ها و به طور مشخص صندوق تامین اجتماعی، نیازمند اصلاح و بازبینی‌ست و شرایط این رفرم بیمه‌ای چیست؟

حسن صادقی (رئیس اتحادیه پیشکسوتان جامعه‌ی کارگری) در پاسخ به این سوالات، به چند پیش‌شرط اساسی اشاره می‌کند که یکی از مهم‌ترین آن‌ها، احیای سه‌جانبه‌گرایی و مشارکت فعالانه‌ی ذینفعان در امر اصلاح است.

به نظر می‌رسد دولت می‌خواهد اصلاحاتی در صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی به عمل بیاورد که بیشترین توجه روی افزایش سن بازنشستگی‌ست؛ هر بار دولت‌ها به دنبال تنظیم لایحه برای اصلاحات پارامتریک تامین اجتماعی می‌روند بدون اینکه مشارکت ذینفعان به رسمیت شناخته شود و بدون اینکه دولت ابتدا به تعهدات خود عمل نماید.

معمولاً در مجموعه‌ی سازمان‌های بیمه‌ای که از نوع سازمان‌های Defined Benefit یا به اختصار db هستند، شاخص پایداری باید به گونه‌ای مدیریت شود که نسبت پشتیبانی حفظ شود و سقوط نکند. شاخص پایداری تامین اجتماعی  باید با هدف حفظ تعادل در بلندمدت اصلاح شود. عوامل اثرگذار که منتج به کاهش شاخص پایداری صندوق‌های بیمه‌ای می‌شود، بسیار است؛ یکی مداخلات دولت‌ها، دیگری تصویب قوانین حمایتی‌ست که تعهدات حاکمیتی به صندوق‌ها تحمیل شده به خصوص در دهه‌های ۸۰ و ۹۰ ؛ عامل دیگر پایین بودن سن بازنشستگی است؛ مساله بعدی، کاهش پوشش بیمه‌ای است به این معنا که پوشش بیمه‌ای ما پراکنده است و عامل دیگر، بالا بودن نرخ جایگزینی‌ست. بالا بودن نرخ جایگزینی معلول افزایش چشمگیر جمعیت سالمند و مستمری‌بگیر به نسبت جمعیت شاغل و افزایش چشمگیر شاخص نسبت وابستگی بازنشستگی مثل بازنشستگی زودهنگام، عدم انجام تعهدات دولت و تاخیر در اصلاحات است.

بسیاری از کشورها با شناخت عمیق از چالش‌های پیش روی صندوق‌های بازنشستگی، با توجه به اهمیت آن‌ها، دست به اصلاحات به موقع و اثرگذار زده‌اند از جمله افزایش سن بازنشستگی متناسب با امید به زندگی، کاهش هزینه مبادله و اجرای لایه‌بندی بیمه‌های اجتماعی. این کشورها گام‌های موثر را برداشته‌اند اما ما تعلل کرده‌ایم. به همین دلیل من معتقدم چهاربخش را باید مد نظر قرار دهیم.

این بخش‌ها کدام است؟

اول اینکه ما نیاز به تعاریفِ دقیق در بررسی چالش‌های پیش روی تامین اجتماعی داریم. دوم، چالش‌های قانون تامین اجتماعی باید شناخته شود البته طی گفتگوی کارگر و کارفرما. سوم، اظهارات گروه کارگر و گروه کارفرما و کارشناسان خبره در رابطه با چالش‌های بنیادین فراروی سازمان باید شنیده شود و در نهایت، پیشنهاداتی که در قالب سه‌جانبه‌گرایی صورت می‌گیرد در کارگروهی تحت عنوانِ «مجلس ملی کار» یا شورای ملی کار به بحث بگذاریم و برای آن‌ها تصمیماتی اتخاذ کنیم.

با این حساب شما معتقدید که اول سه‌جانبه‌گرایی؛ یعنی پیش شرط همه‌ی اینها، احیای سه‌جانبه‌گرایی‌ست.

بله اول باید سه‌جانبه‌گرایی نهادینه شود؛ نتایج سه‌جانبه‌گرایی در مرحله‌ی بعد بایستی در همایش یا کارگروه ملی کار مطرح شود تا مولفه‌هایی مانند سن بازنشستگی، تعهدات دولت و قوانین حمایتی بازبینی شود و آن‌هایی که باعث شده‌اند که هدف نظام تامین اجتماعی که ارائه‌ی خدمات موثر به جامعه‌ی هدف است، مخدوش شود، مورد اصلاح و بازبینی قرار بگیرند.  اینکه ما صرفاً به بحث اصلاحات پارامتریک به صورت محدود بپردازیم، درست نیست؛ این اصلاحات اول باید به موانعی که سر راه ایجاد شده، بپردازد و دریابد که برداشتن کدام مانع در اولویت است؛ یعنی بحران تعادل و پایداری را شناسایی کند بعد راهکارهای برون‌رفت ارائه شود.

سیر تاریخی تکوین تامین اجتماعی در ایران از ۱۳۱۰ تا ۱۳۵۴ این سازمان را در حال پیشرفت، توسعه و گسترش خدمات نشان می‌دهد اما از سال ۵۷ به بعد، این سیر تکوینی معکوس شده است. الان در حالیکه ۴۲ میلیون و ۷۰۰ هزار  نفر یا ۷۶ درصد بیمه‌شدگان کشور را تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی داریم، با حدود ۵ میلیون و ۷۱۹ هزار و ۹۳۵ مستمری‌بگیر مواجه هستیم یعنی ۴۴  یا ۴۶ درصد سالمندان کشور را در تامین اجتماعی تحت پوشش داریم. از طرفی، یک میلیون و ۱۹۹ هزار و ۴۱۷ کارگاه فعال تحت پوشش سازمان است و در حوزه درمانی نیز نزدیک به ۵۰۰ میلیوون خدمات سرپایی و بستری ارائه می‌شود. بیمه بیکاری به بیش از ۲۱۸ هزار نفر پرداخت می‌شود که در مقطع کرونا این نرخ بیش از یک میلیون نفر بود. بنابراین سازمان تامین اجتماعی با این ویژگی‌هایی که دارد، به عنوان یک صندوق db یا سازمان درآمد-هزینه‌ای بدون وابستگی به دولت، نیازمند حفظ تعادل است. این سازمان غیردولتی، منابع درآمدی‌اش از ۳۰ درصد حق بیمه تامین می‌شود و نظام تعهدات آن، همان مزایای تعریف شده در قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ است.

با این اوصاف، تعادل منابع و مصارف در این سازمان با این ویژگی‌ها، بیشترین اهمیت را دارد. تعادل سازمان که به هم بریزد، دیگر سنگ روی سنگ بند نمی‌شود!

تعادل سالانه‌ی منابع و مصارف سازمان، اهمیت بسیار دارد. در سازمان‌های db قوانین و روش‌های حفظ این تعادل مشخص است؛ ما یک میزان مستمری با فرمول مشخص داریم که در قانون آمده، ورودی‌ها هم براساس حق بیمه‌ها تامین می‌شود؛ در این سیستم، برای ورودی‌ها یک طرف کارفرماست، یک طرف دولت است، یک طرف هم بیمه شده یا کارگر است؛ در سمت خروجی، درمان و مستمری و سایر تعهدات را داریم. امروز عدم تعادل منابع و مصارف، شکاف نقدینگی ایجاد کرده. این شکاف از سال ۱۳۸۴ شروع شده و الان به اوج خود رسیده یعنی واقعاً بحران ایجاد شده است. این بحران هر روز تشدید می‌شود. کاربدستان به هشدارهای دو دهه‌ی گذشته توجه نکردند اما اگر امروز هم به هشدارها توجه نکنند، دامنه‌ی بحران بسیار عمیق می‌شود و در نهایت به یک معضل فراگیر اجتماعی یا ابربحران بدل می‌شود. فرض کنید سازمان به جایی برسد که دو یا سه ماه نتواند حقوق بازنشستگان را نپردازد، واقعاً یک بحران عطیم اجتماعی رخ خواهد داد.

در سال ۵۴ پیش‌بینی کرده بودند که بحران منابع و مصارف در سال ۸۴ آغاز می‌شود و در ۸۶ به اوج می‌رسد؛ در آن سال‌ها کارشناسان و مدیران وارد بودند و نگذاشتند بحران خود را نشان بدهد اما امروز بحران خود را نشان داده و عیان شده است. خب برای خارج شدن چه باید کرد؛ چندین راهکار وجود دارد مثل افزایش نرخ حق بیمه متناسب با زمان، افزایش سن بازنشستگی متناسب با امید به زندگی، کمک بیشتر دولت به تامین اجتماعی و رشد اقتصادی مستمر که منجر به بالا رفتن نرخ اشتغال و بیمه شده‌ی بیشتر شود.

چرا به اینجا رسیدیم؛ علل بنیادین چیست؛ چقدر دولت مقصر است؛ چقدر از تقصیر گردن پارامترهاست، همان‌هایی که دولت مدعی اصلاح آن‌هاست؟

پاسخِ «چرا به اینجا رسیدیم» در چند بخش قابل طرح است؛ یکی سیر طبیعی سازمانی است که هر سازمانی به هر حال در طی دهه‌ها پیر می‌شود؛ دیگری افزایش نرخ سالمندی و امید به زندگی است؛ عوامل دیگری هم هستند مثل مداخلات غیر بیمه‌ای، عدم پایبندی دولت به تعهدات قانونی، متغیر بودن بازار کسب و کار و رشد اقتصاد منفی و انجام نشدن به موقع اصلاحات بیمه‌ای. نقش مداخلات غیربیمه‌ای برجسته است؛ مداخلاتی مثل عدم پرداخت سه درصد حق بیمه دولت، معافیت کارگاه‌های زیر پنج نفر، حق بیمه دوران سربازی، قانون حمایت از بازسازی و نوسازی صنایع کشور، ایام بیکاری مشاغل سخت و زیان‌آور، قانون حمایت از آزادگان، سنوات ارفاقی بازنشستگی پیش از موعد به کارکنان دولت و مداخلات غیربیمه‌ای مواد ۴۹، ۱۰۳ و بند و ماده ۸۰ در برنامه پنجم توسعه و همچنین گروه‌های خاص بیمه شده مانند رانندگان حمل و نقل عمومی، قالیبافان و صنایع دستی و خادمین مساجد یا مثلاً ماده ۱۰ قانون نوسازی صنایع و معادن که یک نوع مداخله‌ی غیربیمه‌ای‌ست.

چرا به اینجا رسیدیم، به دلیل رشد تعداد مستمری‌بگیران شامل بازنشسته، از کارافتاده و بازمانده که جمع کل آن امروز به حدود ۳ میلیون و ۷۰۰ هزار نفر رسیده است در حالیکه دهه‌ی ۸۰ فقط یک میلیون و ۴۰۰ هزار مستمری‌بگیر داشتیم. چرا به اینجا رسیدیم، به دلیل بدهی سنگین دولت که پرداخت نشده؛ بدهی دولت تا پایان سال ۱۴۰۰ بالغ بر ۴۲۰ هزار میلیارد تومان است؛ این بدهی سال به سال متراکم‌تر شده است. چرا به اینجا رسیدیم، به دلیل کسری نقدینگی که باعث شده مدیران سازمان فقط به فکر مدیریت روز به روز باشند و راه حل ارائه ندهند.

حالا چطور باید از این وضعیت خارج شویم؛ باید سهم و نقش هر کدام از این عوامل با دقت شناخته و اولویت‌گذاری شود؛ با توجه به شناخت این عوامل، راه برون‌رفت چیست؟

مهم‌تر از همه احیای سه‌جانبه‌گرایی‌ست. اصلاحات پارامتریک منصافه براساس شناخت آن موانع و ایراداتی که صحبت کردیم و انجام اصلاحاتی مانندِ عدم ایجاد تعهدات جدید، رشد وصولی صندوق، وصول حق بیمه از مزایای انگیزشی، وصول معوقات بیمه‌ای سنواتیِ دولت و کارفرمایان، کشف کارگاه‌های جدید برای بازرسی بیمه‌ای، حذف همپوشانی‌ها، مدیریت مصارف، مدیریت پرداخت مستمری‌ها، استفاده از سود سرمایه‌گذاری‌ها و مدیریت بیمه بیکاری، اهمیت بسیار دارد. ما در گذشته مازاد منابع داشتیم؛ در مقطعی تعادل مالی تعهدی داشتیم ولی الان کسری منابع داریم؛ امروز در حال حرکت به سمتی هستیم که بودجه‌بگیر دولت بشویم؛ بنابراین اصلاحات باید در جهت بازگشت به تعادل و پایداری باشد. راهکار در یک جمله‌ی ساده خلاصه می‌شود: کنترل مصارف، تجهیز منابع. اول باید سه درصد حق بیمه دولت در بودجه جاری سالانه پرداخت شود و مهم‌تر از آن، لزوم پرداخت بدهی سنگین ۴۲۰ هزار میلیارد تومانی دولت است. آن ۲۸ تکلمه‌ای که دولت به تعهدات خود عمل نکرده باید جبران شود یعنی تعهدات دولت از محل هدفمندسازی یارانه‌ها انجام شود.

یعنی اول دولت تعهدات خود را بپردازد بعد به سراغ اصلاحات برویم؛ حالا یا اصلاحات ساختاری، یا اصلاحات پارامتریک و یا اصلاحات اجرایی و عملی؛ اما قبل از همه، عمل به تعهدات توسط دولت اهمیت دارد.

بله؛ دولت باید تعهدات خود را در مورد آن ۲۹ تکمله‌ی بیمه‌ای بپردازد؛ مثلاً در مورد رانندگان جدید و قدیم سیستم حمل و نقل بیمه‌ای، حق بیمه را بپردازد، برای زنان سرپرست خانوار و مددجویان و دیگران هم همینطور. حق بیمه جمع گروه‌های خاص که مشمول هدفمندی هستند باید پرداخت شود. از آن طرف هم باید به دنبال کنترل مصارف باشیم؛ الان اصلاً کنترلی در کار نیست. مدیرانی که الان آمده‌اند، علیرغم اینکه به نیت و صداقت آن‌ها هیچ شکی نداریم، متخصصانی نیستند که بتوانند تناسب منابع و تعهدات سازمان را برقرار کنند. در دولت قبل، مدیرعاملی به نام سالاری داشتیم که توانست این کار را در حوزه‌هایی انجام دهد؛ در حوزه‌ی سلامت این تناسب محقق شد؛ افزایش هزینه‌های سلامت کنترل و بدهی‌ها پرداخت شد و این بدهی صفر شد؛ الان اما ما چهارده ماه بدهی به مراکز درمانی طرف قرارداد داریم؛ در حوزه‌ی اقتصادی و سرمایه‌گذاری نیز نیاز به اصلاحات داریم، اصلاحاتی که منافع سازمان را دربربگیرد یعنی از بنگاه‌داری خارج شویم و به سمت سهامداری برویم. سازمان باید براساس اصول حاکمیت شرکتی، بر عملکرد شرکت‌ها و مدیریت آن‌ها نظارت داشته باشد. الان کدامیک از مولفه‌های مورد نیاز برای پیاده سازی این استراتژی‌های سازمانی در مدیرعامل و مدیریت شستا وجود دارد؟ نظارت بر پروژه‌های سرمایه‌گذاری از لحاظ زمان و کیفیت انجام نمی‌شود. بنابراین استراتژی اقتصادی سازمان نیازمند اصلاحاتی مانند شفافیت، نقدشوندگی و کاهش ریسک است.

به این ترتیب، کارهای زیادی باید انجام شود؛ اقداماتی که به افزایش سن بازنشستگی محدود نمی‌شود و بسنده کردن به این یک مولفه، به نوعی ساده‌انگاری‌ست.

ما پیشنهاداتی برای تجهیز و افزایش منابع داریم که قبلاً هم مطرح کرده‌ایم. اولین پیشنهاد این است که سهم سازمان در بودجه‌ی سالانه دولت دیده شود؛ این بسیار مهم است. در برنامه ششم، بند ت تبصره ۵ را داشتیم که گفته بود دولت بایستی سهم سازمان را در ردیف بودجه جاری خود ببیند. در برنامه ششم همچنین بر واگذاری حقوق مالکانه و امتیازات دولتی با توجیه اقتصادی تاکید شده بود؛ بنابراین دولت بیاید مکران و میادین نفت و گاز و معان را به سازمان تامین اجتماعی بدهد؛ در عین حال آمده بود که مجوز انتشار اوراق بهادار اسلامی و بین‌المللی به پشتوانه‌ی مطالبات سازمان از دولت، به سازمان داده شود؛ و همچنین گفته بود کسری مطالبات قطعی دولت از سازمان تامین اجتماعی و شرکت‌های تابعه در قالب اوراق تسویه‌ی خزانه اتفاق بیفتد؛ کدامیک از این الزامات برنامه ششم رعایت شده است؟ اگر قصد اصلاحات دارند اول این الزامات را اجرا و پیاده‌سازی کنند. حتی اختصاص درصدی از درآمدهای سالانه نفتی تا تسویه کامل بدهی دولت به تامین اجتماعی، در برنامه ششم دیده شده بود؛ اگر اینها اجرایی می‌شد، امروز وضع سازمان خیلی بهتر بود. دقیقاً ۹ مورد در برنامه ششم به دولت تکلیف شده بود که هیچ کدام محقق نشد.

کلام آخر اینکه، دولت و مجلس متعهد شوند تصویب قوانین جدید مغایر با اصول بیمه‌ای نداشته باشند. در عین حال برای بازنگری تمام قوانین مغایر با اصول بیمه‌های اجتماعی باید مجوز صادر شود. خلق منابع بلندمدت برای حفظ منافع بین‌النسلی در صندوق‌های بیمه‌ای باید مد نظر قرار بگیرد. استقرار تامین اجتماعی فراگیر با هدف یکپارچه‌سازی نظام بیمه‌ای، یک ضرورت دیگر است. اینها خلاصه کلام است که می‌تواند نظام تامین اجتماعی را از گزند آفت‌هایی که امروز با آن مواجه است، حفظ کند؛ ما بارها گفته‌ایم برای اصلاح وضعیت تامین اجتماعی باید این اتفاقات بیفتد؛ اصلاحات صرفاً افزایش سن بازنشستگی یا افزایش سابقه نیست؛ اصلاحاتِ کارآمد در صندوق‌های بازنشستگی، یک پکیج است که اتفاقاً قسمت اعظم آن متوجه دولت است، این پکیج بیشتر دولت را به رعایت اصول و تعهدات ملزم می‌کند. علاوه بر این، اصلاحات باید همه‌ی حوزه‌های بیمه‌ای و درمانی را دربربگیرد؛ اگر همه‌ی ابعاد و حوزه‌ها دربرگرفته شود، وضعیت سازمان تامین اجتماعی اصلاح می‌شود؛ اما اگر با فرمان فعلی جلو برویم، سازمان تامین اجتماعی تا سال ۱۴۰۴ در دل یک بحران بسیار جدی گرفتار خواهد شد، به ته چاهی سقوط خواهد کرد که دیگر با هیچ ریسمانی بیرون آمدنی نخواهد بود.