توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی انجام شد؛
مولدسازی دارایی‌های دولت؛ ارزیابی عملکرد و پیشنهادهایی برای بهبود و تسهیل
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی به مولدسازی دارایی های دولت و ارزیابی عملکرد و پیشنهادهایی برای بهبود و تسهیل پرداخت.
به گزارش ایلنا، دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارش «مولدسازی دارایی‌های دولت: ارزیابی عملکرد و پیشنهادهایی برای بهبود و تسهیل» آورده که این گزارش بر ارزیابی عملکرد مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی درخصوص مولدسازی دارایی‌های دولت (مصوب ۱۴۰۱) متمرکز بوده و ایده‌هایی برای بهبود عملکرد آن طرح کرده است.
در این گزارش تصریح شده که مهم‌ترین آسیب‌ها در این زمینه شامل مشکل در فروش، دشوار بودن تهاتر، کوچک بودن مقیاس اموال و عدم استفاده مؤثر از ظرفیت اراضی است.
در ادامه بیان شده که ایده‌های ارائه شده در این گزارش، در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت قابل انجام خواهند بود؛ اولین ایده سازوکار کارگزاری است. در این سازوکار، دولت از یک‌سو، دارایی خود را جهت تسویه مطالبات، تخصیص‌داده و در اختیار کارگزار غیردولتی (جهت مولدسازی) قرار میدهد و از‌سوی‌دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه به کارگزار ارجاع میدهد. انتقال عملیات مولدسازی به کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش را ایجاد کرده و چالش‌های تهاتر تا حد بالایی مرتفع می‌شود. ایده دوم، سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله است. در این سازوکار، مابهازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران، گواهی اعتبار (قابل معامله) در اختیار اشخاص طلبکار قرار می‌گیرد (سیال‌سازی بدهی). این گواهی‌ها، صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده است.
در این گزارش تصریح شده که تبدیل بدهی دولت به تقاضای مؤثر برای اموال مازاد، امکان تحریک اضافی تقاضا از طریق ایجاد نوعی تخفیف در خرید و رفع چالش‌های تهاتر از ویژگی‌های این سازوکار است. دیگر ایده‌های طرح شده، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های اراضی مستعد جهت مولدسازی، ارتقای نقش‌آفرینی و درگیری سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و همچنین استفاده از سازوکار تخصیص سازمان برنامه جهت تخفیف محدودیت مربوط به لزوم تعلق بدهی و دارایی به یک دستگاه هستند.
در بخش یافته‌های کلیدی این گزارش هم آمده که طی عملکرد حدود دو‌ساله مصوبه مذکور، حدود ۲۹۷۰ ملک به‌عنوان مازاد مصوب شده است که ۲۷ درصد از آنها (به‌لحاظ تعداد) دارای پیشرفت بعدی (اخذ مصوبه تعیین قیمت و بعضاً برگزاری مزایده) بوده و ۷۳ درصد تاکنون فاقد پیشرفت در مراحل بعدی بوده است. حدود ۸۸ درصد املاک ارزش‌گذاری شده، زیر ۵۰ میلیارد تومان و کمتر از ۲ درصد آنها (تنها ۱۳ ملک) بالای ۵۰۰ میلیارد تومان ارزش‌گذاری شده‌اند. مجموع این شواهد در کنار این نکته که میانه ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده تنها ۵ میلیارد تومان است، نشان‌دهنده این واقعیت است که بخش عمده املاک معرفی شده توسط دستگاه‌ها، حداقل آن بخشی که ارزش‌گذاری برای آنها صورت گرفته، املاک دارای ارزش پایین بوده است.
در ادامه این گزارش تصریح شده که در حوزه روش‌های عرضه، مزایده روش غالب مورد استفاده بوده و تجربه تهاتر بسیار محدود بوده است. از سوی‌دیگر، شواهد حاکی از آن است که عمده دارایی‌هایی که به فروش رسیده، در قیمت پایه مصوب فروش رفته و رقابت چندانی برای افزایش قیمت در فروش روی نداده است. همچنین بخش قابل‌توجهی از مزایده‌ها فاقد متقاضی بوده و منتهی به فروش نشده است.
در این گزارش گفته شده که مجموع ارزش املاک مازاد ارزش‌گذاری شده حدود ۶۱ هزار میلیارد تومان و مجموع کل مبلغ املاک فروش رفته به‌همراه تهاتر و معاوضه، حدود ۲ هزار میلیارد تومان برای مدت حدود دو‌ساله عملکرد مصوبه بوده است (دو عدد پیش‌گفته با فرض عدم لحاظ یک ملک خاص دارای ارزش بالا محاسبه شده که دلایل این امر در گزارش تشریح شده است). به‌بیان دقیق‌تر، از جهت تعداد، فروش برای حدود ۱۹ درصد املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری محقق شده و این رقم از جهت ارزش تنها ۳ درصد بوده است (با فرض عدم لحاظ ملک پیش‌گفته).
به‌طورکلی مهم‌ترین موانع مولدسازی دارایی‌های دولت را می‌توان کمبود یا فقدان تقاضای مؤثر برای اموال مازاد ناشی از نحوه و شرایط واگذاری (فقدان انعطاف کافی در روش و شرایط واگذاری و محدودیت ساختار دولت به‌لحاظ تخصصی، اداری و مالی برای اجرای کارآمد کارکردهای مورد نیاز برای واگذاری)؛ کمبود تقاضا به‌دلیل شرایط عمومی اقتصادی حاکم بر کشور. چالش‌های مربوط به تهاتر دارایی‌ها با بدهی‌ها همانند چالش تطبیق دارایی و بدهی و چالش فقدان خزانه غیرنقد واحد دانست.
در این گزارش وابستگی به انتخاب و همکاری دستگاه‌ها هم یکی از چالش های دیگر عنوان شده و آمده که کوچک بودن مقیاس عمده املاک وارد شده در فرایند مولدسازی؛ پایین بودن نقش‌آفرینی و سطح درگیری سازمان برنامه و بودجه در فرایند و تنظیم دستور کار مولدسازی؛ عدم حصول حداکثر کارایی به‌دلیل دسترسی نداشتن به تمام گزینه‌ها و عدم استفاده مؤثر از ظرفیت عظیم اراضی در اختیار دولت از جمله مشکلات است.
در بخش دیگری از این گزارش تصریح شده که از میان عناوین فوق به‌طور خاص درخصوص اراضی به‌دلیل اهمیت و مقیاس بسیار بالاتر آن نسبت به سایر دارایی‌ها، این نکته قابل‌توجه است که در کشور چندین متولی برای حوزه اراضی وجود دارد که هر‌کدام هدف متفاوتی را در مدیریت اراضی تحت اختیار خود دنبال می‌کنند که مولدسازی در مفهوم اقتصادی آن در زمره اولویت‌های اصلی هیچ‌یک قرار ندارد. در چنین شرایطی، مولدسازی اراضی به حاشیه رفته و در مقیاس‌های قابل‌توجه در دستور کار قرار نگرفته است. شواهد نیز حاکی از آن است که عمده زمین‌های معرفی شده برای مولدسازی اولاً، دارای مقیاس‌های قابل‌توجه نبوده و ثانیاً، به شکل موردی توسط دستگاه‌ها انجام شده است، به شکلی که نمی‌توان گفت مولدسازی اراضی در مقیاس بزرگ به‌عنوان یک راهبرد توسط دستگاه‌های متولی اراضی دنبال شده است.
در بخش پیشنهادات هم توضیح داده شده که دو دسته راهکار در این حوزه قابل طرح است؛ دسته اول، نیازمند اصلاحات ساختاری قابل‌توجه (عمدتاً میان‌مدت یا بلندمدت) و دسته دوم، قابل انجام در چارچوب فعلی مدیریت دارایی‌های دولت (عمدتاً در کوتاه‌مدت یا میان‌مدت). هدف این گزارش، ارائه ایده‌هایی از جنس راهکارهای دسته دوم است (تبیین راهکارهای دسته اول در گزارش دیگر این مجموعه انجام خواهد شد). در عمده ایده‌های ارائه شده، تمرکز بر دو محور تسهیل فروش و ایجاد تقاضای مؤثر برای دارایی‌های مازاد دولت و توسعه و تسهیل تهاتر (اجرای پروژه‌های عمرانی با استفاده از ظرفیت دارایی‌های دولت) است.
در توضیح سازوکار کارگزاری بیان شده که در این سازوکار، مابهازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران، اسناد تعهدی خاصی روی املاک مازاد صادر شده و در اختیار نهاد حقوقی مشخصی که «کارگزار» نامیده می‌شود، قرار می‌گیرد. این اسناد تعهدی، سند تخصیص دارایی‌های غیرنقد دولت برای تسویه مطالبات طلبکاران است. به‌این‌ترتیب، عملیات فروش و مولدسازی دارایی‌های تخصیص داده شده بر‌عهده کارگزار گذاشته خواهد شد. متعاقب این امر، تسویه مطالبات طلبکاران دستگاه اجرایی، به میزان ارزش دارایی‌های غیرنقد تخصیص داده شده، بر‌عهده کارگزار قرار داده می‌شود. به‌بیان‌دیگر، دولت از یک‌سو، دارایی غیرنقد خود را جهت تسویه مطالبات اشخاص تعیین شده تخصیص داده و در اختیار کارگزار (جهت عملیات فروش، مولدسازی و یا تهاتر) قرار میدهد و از‌سوی‌دیگر، طلبکاران خود را جهت تسویه مطالبات به کارگزار ارجاع میدهد.
در ادامه ذکر شده که انتقال عملیات مولدسازی به خارج از دولت یعنی کارگزار، انعطاف عمل لازم برای تسریع و تسهیل فروش و استفاده از سایر روش‌های واگذاری و مولدسازی دارایی‌ها را ایجاد می‌کند. همچنین سازوکار دریافت کارمزد توسط کارگزار، انگیزش لازم برای تسریع و ارتقای کیفیت واگذاری را فراهم می‌کند. همچنین در این سازوکار، چالش تطبیق تا حد بالایی مرتفع می‌شود؛ زیرا در این الگو، نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد.
محور بعدی سازوکار گواهی اعتبار قابل معامله است که در این بخش هم بیان شده که تفاوت مهم دولت با سایر نهادهایی که بعضاً ممکن است در فروش اموال مازاد خود دچار مشکل باشند این است که دولت دارای حجم قابل‌توجه بدهی به اشخاص غیردولتی است که این بدهی‌ها می‌توانند تقاضاهای بالقوه‌ای برای اموال مازاد دولت باشند. سازوکار انتشار گواهی اعتبار ریالی، راهکاری جهت تبدیل این تقاضاهای بالقوه به تقاضای مؤثر است.
در این گزارش تصریح شده که در این سازوکار، وزارت امور اقتصادی و دارایی، مابهازای بدهی دستگاه‌های اجرایی به طلبکاران خود، گواهی اعتبار ریالی (قابل معامله) منتشر و در اختیار اشخاص طلبکار قرار میدهد. این گواهی‌ها، صرفاً برای خرید دارایی‌های مازاد دولت قابل استفاده است؛ به این معنا که ارائه این گواهی‌ها، جایگزین ثمن معامله در مزایده‌های اموال مازاد دولت خواهد بود. نکته مهم درخصوص گواهی‌های مذکور، قابلیت بازارپذیری و معامله آن است؛ به این شکل که اشخاص طلبکار بتوانند در صورت عدم تمایل به خرید مستقیم اموال مازاد دولت، آن را به سایر اشخاص (که می‌تواند اشخاص حقیقی یا نهادهای مالی یا همان کارگزارهای عنوان شده در الگوی پیشین باشد) در بازار بفروشند. در اصل این روش، به‌نوعی سیال‌سازی بدهی دولت به اشخاص است.
در این گزارش ذکر شده که گواهی اعتبار معرفی شده علاوه‌بر اینکه می‌تواند بدهی دولت به اشخاص را به تقاضا برای دارایی‌های مازاد تبدیل کند، در عمل می‌تواند نوعی جذابیت اضافی برای خرید دارایی دولت از جنس تخفیف در ثمن معامله نیز ایجاد کند (تخفیفی که اعطای آن از‌سوی خود دولت بعضاً با محدودیت مواجه است). از‌سوی‌دیگر، در این الگو به‌دلیل سیال شدن بدهی دولت به اشخاص، عملاً نیازی به تطبیق نظیر‌به‌نظیر بدهی و دارایی دستگاه اجرایی وجود ندارد و به‌این‌ترتیب، چالش تطبیق مرتفع می‌گردد.
مولدسازی موردی لکه‌های (اراضی) مستعد هم دیگر محور پیشنهادات این گزارش است. در این بخش گفته شده که یک ایده قابل طرح در حوزه اراضی، الزام وزارت راه و شهرسازی به معرفی لکه‌های مناسب جهت مولدسازی با رویکرد اقتصادی به هیئت است. در این ایده، طرح کلی توسعه لکه هم‌زمان با معرفی آن، توسط وزارت راه و شهرسازی تدوین شده، به‌نحوی‌که توسعه‌دهندگان قادر باشند بر‌اساس طرح کلی، طرح تفصیلی تهیه کرده و عملیات اجرایی را انجام دهند. در این چارچوب، پرداخت بهای زمین و حسب مورد هزینه‌های زیرساختی ب‌عهده توسعه‌دهندگان خواهد بود.
در این گزارش به ارتقای سطح نقش‌آفرینی سازمان برنامه و بودجه هم اشاره شده و آمده که درگیر شدن بیشتر سازمان برنامه و بودجه در تنظیم دستور کار و تعریف بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی، به سبب ارتباط مستقیم با طرح‌های عمرانی و در اختیار داشتن اهرم بودجه، دارای اهمیت ویژه است. در‌عین‌حال، دبیرخانه فعلی هیئت، فاقد اهرم خاصی برای جهت‌دهی به اقدامات دستگاه‌هاست. بر این اساس یک پیشنهاد، تشکیل کارگروهی ویژه و در سطح بالای مدیریتی میان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه است که به محل کلیدی طراحی بسته در مقیاس بزرگ (بسته‌های اموال و طرح‌های عمرانی) و تنظیم دستور کار برای هیئت تبدیل شود. علاوه‌بر‌این، تعریف مولدسازی به‌عنوان یکی از اولویت‌های سازمان برنامه و بودجه ضروری است.
آخرین بند کاهش محدودیت مربوط به لزوم تعلق بدهی و دارایی به یک دستگاه است. در این بخش ذکر شده که لزوم تسویه بدهی یک دستگاه از محل دارایی‌های همان دستگاه، محدودیت زیادی برای طراحی در مولدسازی ایجاد می‌کند. یک ایده قابل طرح برای این مسئله، استفاده از سازوکار تخصیص سازمان برنامه و بودجه است؛ به این معنی که درخصوص بدهی‌هایی که سازمان برنامه و بودجه قصد بازپرداخت آنها را دارد، اگر از دارایی یک دستگاه برای بازپرداخت بدهی دستگاه دیگر استفاده شد، سازمان برنامه و بودجه به میزان ارزش دارایی استفاده شده برای تأدیه بدهی، تخصیص ریالی بیشتر برای دستگاه صاحب دارایی در نظر بگیرد.
