چرا باید دو وزارتخانه آب و انرژی داشته باشیم؟

داریوش مختاری در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی ایلنا، در ارزیابی تفکیک وزارت   نیرو به وزارت آب و انرژی اظهار داشت: ستون پایداری زیستی در پهنه فلات ایران از گذشته دور تاکنون، منابع آب بوده است و به محض آسیب به منابع آب و مصرف بی‌رویه و نادرست آن، عملا پیکره زیست‌محیطی جغرافیای ایران سست شده است. بررسی پیشینه تاریخی تشکیلات اجرایی در ایران نشان می‌دهد که از زمان پایه‌ریزی وزارت فلاحت و تجارت در اواخر پادشاهی ناصرالدین شاه قاجار برای سکانداری مدیریت بخش کشاورزی، تاکنون تغییر و تحولات زیادی در بخش آب و کشاورزی اتفاق افتاده است که در این میان، بخش آب کشور در تلاطم و سردرگمی بوده است و علیرغم اهمیت مدیریت آب، این کالای راهبردی در کشور نتوانسته است جایگاه زیربنایی مناسبی پیدا کند.  ترسیم مشکلات مدیریت آب کشور نشان می‌دهد یکی از ریشه‌های بحران آب کشور، نبود یک تشکیلات اجرایی همگن و کارآمد بوده است.

تشکیل یک وزارتخانه چابک برای مدیریت بهم پیوسته منابع آب یک الزام است

وی افزود: بر پایه تجارب موجود، تدوین یک لایحه پیشنهادی برای تشکیل یک وزارتخانه چابک، منسجم و کارآمد برای مدیریت بهم پیوسته منابع آب در کشور یک الزام است. این وزارتخانه می‌باید واجد ویژگی‌هایی از جمله برخورداری از یک ساختار منسجم و کارآمد بین اجزای تشکیلات اداری همراه با تغییرات و حذف و اضافه تشکیلات اداری موجود، ارتباط مفهومی و عملیاتی با قوانین موضوعه آب، داشتن نسبت مفهومی و کارکردی موثر بین دولت و جامعه محلی بهره‌برداران منابع آب، کشاورزی و منابع طبیعی و ارتباط کارآمد اداری با مدیریت‌های شهری و روستایی و بخش‌های صنعتی و کشاورزی و تراز کردن آن با نظام مالی-حسابداری و نظام فنی-اجرایی کشور باشد. خاستگاه، هدف و چشم‌انداز مشخص برای هر گونه تشکیلات اجرایی نیز یک الزام است.

بخش کشاورزی و منابع طبیعی در کنار بخش آب قرار گیرند

این کارشناس حوزه آب گفت: نکته اول در پیوند با خاستگاه، هدف و چشم‌انداز تشکیل وزارتخانه‌ است. استخوان‌بندی شکل‌گیری تشکیلات اقتصادی و زیربنایی بر حسب مدیریت منابع و مصارف است. لازم است بخش کشاورزی و منابع طبیعی در کنار بخش آب قرار گیرند. وجه منبع طبیعی‌ بودن آب و وجه ارتباط منابع آب و خاک با یکدیگر، واقع‌ شدن بخش کشاورزی در کنار آب را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. چراکه وزارت آب، به طور خودکار برای بخش‌های صنعت و معدن و شهری و روستایی نیز تامین آب می‌کند ولی بخش‌‎های شهری و روستایی در مدیریت شهرداری‌ها و دهیاری‌ها قرار خواهند گرفت و بخش‌های صنعت و معدن نیز در وزارت صنعت هستند. دامنه تغییر کاربری‌های شهری، روستایی و صنعت در مقایسه با اراضی کشاورزی محدود است. پیوند پیکره‌های منابع طبیعی به حقابه‌بری‌های سنتی قنات، چشمه و رودخانه و پراکنش بهره‌برداران زمین‌های کشاورزی در دشت‌های کشور به همراه پراکنش یک میلیون حلقه چاه، این الزام را پدید می‌‌آورد که تشکیلات مدیریت آب با تشکیلات مدیریت کشاورزی و منابع طبیعی، همگن و یکجا شوند.

قوانین موضوعه آب سازوکار لازم برای ملی‌کردن آب را فراهم کند

وی بیان داشت: دغدغه موجود این است که چنانچه شاقول موفقیت مدیران بخش کشاورزی، افزایش سطح زیر کشت باشد، آنگاه تجمیع اختیارات صدور مجوزهای آب با تصمیم‌گیران آب و کشاورزی، موجب می‌شود که میزان بهره‌برداری از منابع آب افزایش پیدا کند. نکته کلیدی این است که تشکیلات اجرایی بخش کشاورزی می‌باید تابع برنامه‌های توسعه کشور و قوانین موضوعه آب، خاک و منابع طبیعی باشند. بنابراین شرح وظایف تشکیلات اجرایی آب، کشاورزی و منابع طبیعی باید مشخصا اینگونه باشد که تابع برنامه‌های توسعه کشور باشد و وزارتخانه تابع عملکرد و سلیقه‌های فردی نباشد. همچنین استحکام قوانین موضوعه آب به سمت و سویی باشد که سازوکار لازم برای ملی‌کردن آب را فراهم کند و اشتباه ۱۰۰ سال اخیر مبنی بر دولتی‌ کردن آب، پرهیز کند. در این صورت مدیران بخش کشاورزی عملا نمی‌توانند به بهانه افزایش تولیدات کشاورزی، مجوزهای آب را صادر کنند.

تضاد اجرایی وزارت نیرو و کشاورزی

مختاری ادامه داد: تجربه مشابه این بوده است که برقی‌کردن چاه‌ها با هدف کنترل برداشت از آبخوان‌ها و سیاست توسعه آبیاری تحت فشار با هدف صرفه‌جویی بود. هر دوی این سیاست‌ها در عمل، به تخریب آبخوان‌ها انجامید. دلیل ناموفق بودن این دو سیاست، ضعف قانون توزیع عادلانه آب و تفاوت اهداف سازمانی در دو وزارتخانه نیرو و جهاد کشاورزی بوده است. مادامی که هدف وزارت نیرو، کنترل بهره‎برداری از منابع آب و وزارت جهاد کشاورزی، توسعه کشاورزی باشد، این تضاد اجرایی موجب ممانعت یک وزارتخانه از بهره‌برداری بی‌رویه و پشتیبانی یک وزارتخانه از افزایش تولید و توسعه کشاورزی در فضای باز بوده است. در این کشاکش، آبخوان‌ها تخلیه شدند.

عرضه و تقاضای منابع آب مدیریت شود

وی تاکید کرد: بخش آب لازم است در چارچوب عرضه و تقاضای منابع آب مدیریت شود. با توجه به اینکه دارای چهار نوع منابع آب هستیم، در مدیریت عرضه آب، مدیریت منابع آبی (زیرزمینی و سطحی)، خاکستری (پساب تصفیه شده)، سبز (رطوبت خاک موثر در رشد گیاه) و مجازی (معادل آب مصرفی برای کالاهای صادراتی و وارداتی) مطرح است.

این کارشناس حوزه آب خاطرنشان کرد: تصور کنیم که وزارتخانه مستقل آب خواهیم داشت، آنگاه مدیریت منابع آب جزء جدایی‌ناپذیر مدیریت آن خواهد بود. در حالی که وزارت آب، کشاورزی و منابع طبیعی یک وزارتخانه متولی است که در همان حال که کنترل منابع آب کشور را به ‌طور کامل در اختیار دارد در همان حال کنترل مصارف در بخش کشاورزی را نیز در اختیار دارد.

خصوصی‌سازی منابع آب دنبال شود

وی ادامه داد: نکته دوم، ساختار و انسجام محتوایی اجزای تشکیلات اداری بسیار مهم است. در کلان تشکیلات اداری دولتی بهتر است مراقب باشیم فراوانی و گستردگی تشکیلات اجرایی پدید نیاید و تا حد ممکن دولت کوچک شود و تشکیلات اداری، تجمیع و همگن‌سازی شوند. نکته سوم نیز ارتباط مفهومی و عملیاتی با قوانین موضوعه آب است. با توجه به اینکه انبوهی قوانین موضوعه در حوزه آب داریم، لازم است در متن لایحه، نسبت قوانین موضوعه و تشکیلات اداری دولتی مشخص شود. از هنگام تصویب قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن، منابع آب عملا دولتی شدند. اکنون ضمن اینکه لازم است ساز و کار مناسب برای خصوصی‌سازی منابع آب دنبال شود بهتر است جایگاه مشارکت بهره‌برداران نیز مشخص شود. به این ترتیب که دولت با حفظ جایگاه خود، منابع و مصارف آب را کنترل کند.

مختاری گفت: نکته چهارم، داشتن نسبت مفهومی و کارکردی موثر بین دولت و جامعه محلی بهره‌برداران منابع آب، کشاورزی و منابع طبیعی است. تعیین نسبت رابطه دولت و جامعه محلی در تشکیلات اجرایی نیز یک الزام است. تجربیات نشان می‌دهد که تشکیلات اجرایی با تکیه بر منابع اعتباری دولت، به یک قدرت بی‌پایان دست می‌یابند. چنانچه وجه دولتی‌بودن منابع آب را در کنار وجه قدرت فراوان وزارتخانه‌ها بگذاریم، آنگاه بی‌درنگ هیچ مرجعی برای جبران هزینه‌های جنبی ناشی از برداشت بی‌رویه آبخوان‌ها نداریم. بنابراین قانون توزیع عادلانه آب باید سازوکار لازم برای مشارکت بخش خصوصی در ابعاد حقوقی بیابد و به عنوان یک سند بالادستی در اختیار وزارت آب قرار دهد. رعایت عنصر مشارکت کشاورزان در مدیریت منابع آب و برقراری همکاری بین دولت و جامعه محلی یعنی تشکل‌های کشاورزی و آب‌بران همانند قرن‌های پیشین یک اصل است.

وی تاکید کرد: در لایحه پیشنهادی تشکیل وزارت انرژی، کار آسان‌تر است. ماهیت منابع تولید انرژی، نفت و گاز و سوخت‌های غیرفسیلی، به عنوان منابع تولید انرژی و پتروشیمی‌ها در جایگاه فرآوری‌کنندگان و تولیدکنندگان انرژی، زیر چتر وزارت انرژی قرار می‌گیرند؛ همچنان این صنایع، نه به عنوان صنعت مولد بلکه صنایع تولیدکننده خوراک برای صنایع مولد، خواهند بود و بهتر است بخش صنعت در وزارت صنعت و معدن تجمیع شوند. با توجه به اینکه هم اکنون وزارتخانه‌های نیرو، نفت و جهاد کشاورزی را داریم که جهاد کشاورزی منضم به سه ساختار سازمانی و شبه وزارتخانه‌ای دیگر از جمله منابع طبیعی و تعاون روستایی و شیلات و آبزیان است لازم است تفکیک‎های لازم برای دو ساختار آب و انرژی معلوم شود. با انضمام بخش‌های انرژی از وزارت نیرو و ادغام آن با زیرمجموعه‌‌های وزارت نفت، بهتر است وزارت انرژی تشکیل شود. منابع نفت و گاز که جزو منابع اصلی انرژی هستند در اختیار وزارت نفت و سایر اقلام تولید انرژی که در اختیار وزارت نیرو است لازم است در اختیار وزارت انرژی قرارگیرد.

تقسیم‌بندی به چه شکل باشد؟

این کارشناس حوزه انرژی اظهار داشت: در چنین حالتی بهتر است وزارت انرژی، انرژی برق‌آبی را که فقط شش درصد کل انرژی برق کشور را تامین می‌کند از وزارت آب، کشاورزی و منابع طبیعی خریداری کند. نیازهای انرژی و آب در مناطق شهری توسط دو وزارتخانه یادشده تامین می‌شود و در اختیار متولی واحد مدیریت شهری یعنی شهرداری‌ها قرار خواهند گرفت. به این ترتیب، با رعایت اصل یکپارچگی در امور شهری، کارآمدی و پاسخگویی در مدیریت شهری نیز افزایش می‌یابد. به طور سنتی، وزارت امور اقتصادی نقش تنظیم امور اقتصادی و مالیات و همانند آن را دارد و شاید تغییر نام آن، نیز یک ضرورت در کلان ساختار وزارتخانه‌ای دولت باشد، همانجا که بخش صنعت و معدن در وزارت صنعت و معدن، اصل فعالیت اقتصادی (مالی) است و فعالیت اقتصادی کشاورزی نیز حسب الزام اتصال منابع طبیعی، در بخش آب قرار گرفته است و مدیریت منابع و فرآوری انرژی در وزارت انرژی قرار گرفته است. با فرض اینکه مجموعه تشکیلات اجرایی آب، کشاورزی و منابع طبیعی در یک وزارتخانه پاسخگو و همگن، گرد بیایند، مسئله بعدی این است که بخش انرژی چگونه تجمیع شود.

وی گفت: حدود ۲۵ درصد از برق مصرفی کشور با تکیه بر واحدهای سیکل ترکیبی، نیروگاه‌های برقابی، نیروگاه‌های اتمی و انرژی‌‌های نو و بدون استفاده از سوخت‌های فسیلی تولید شد. نیروگاه‌های برقابی نزدیک به ۶ درصد از کل انرژی برق تولیدشده در کشور را شامل می‌شود. بنابراین به سبب تولید برق، منطقی نیست که بخش آب را با بخش انرژی ترکیب کرد. می‌توان انرژی برقآبی تولیدی را از وزارتخانه‌‌ای که بخش آب را در اختیار دارد، تحویل وزارتخانه متولی بخش انرژی داد.

مختاری تصریح کرد: به این ترتیب با چیدمان درست یک وزارتخانه، امکان رعایت اصل پاسخگویی  یک تشکیلات اجرایی را فراهم می‌شود. دو یا چند پارچه‌بودن یک بخش همانند بخش آب، کشاورزی و منابع طبیعی زمینه پاسخگو نبودن دستگاه‌های اجرایی را فراهم می‌کند. در این میان، سازمان محیط زیست در جایگاه یک سازمان مستقل می‌تواند  پایداری پیکره‌های بوم‌شناختی را از وزارتخانه آب، کشاورزی و منابع طبیعی و وزارت انرژی خواستار شود. در همان حال، با رعایت نیازهای اولیه زیست‌محیطی پیکره‌های بوم‌شناختی تالاب‌ها و دریاچه‌ها، منابع آب مورد نیاز مناطق شهری و روستایی را تامین کند. وزارت انرژی نیز در چارچوب ملاحظات زیست‌محیطی، منابع انرژی مورد نیاز مناطق شهری و روستایی را تامین خواهد کرد. در این میان، سازمان‌ مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به نحو شایسته‌تری می‌تواند طرح آمایش سرزمین را اجرا کند و نظام فنی و اجرایی کشور به نحو شایسته‌تری می‌تواند پیاده‌سازی شود. سازمان حفاظت محیط زیست نیز نظارت دقیق‌تری خواهد داشت.