ساختار ادارۀ شهر در ایران بسیار کهنه است/ جنبه اجتماعی کلانتری‌‌ از بین رفته است

حسین ایمانی جاجرمی در گفت‌وگو با خبرنگار ایلنا درباره نقش تاریخی محلات در اداره شهر تهران توضیح داد: اساس زندگی شهر تهران، در گذشته بر محور «محلات» بود. اگر به نقشه های تاریخی تهران نگاه کنید، تهران به پنج محله عودلاجان، بازار، سنگلج، دولت و ارگ تقسیم بندی می‌شد که اداره این محلات بر عهده کدخدایان محلات بود. آنها به عنوان امین مردم، به امور عمومی محله رسیدگی می‌کردند. متأسفانه این نهاد در جریان مدرنیزاسیون اداری در ایران حذف شد؛ در حالی که، برای مثال ترکیه هنوز این نظام محلی را تحت عنوان «مختار محله» حفظ کرده است.

جنبه اجتماعی کلانتری از بین رفته است

وی افزود: کلانتری در اصل جانشین همان کدخدا یا «مدیر محله» است، اما در ایران به شدت رنگ پلیسی به خود گرفت و جنبه‌های اجتماعی آن تقریباً از بین رفت. امروزه حتی افتخار می‌کنیم که می‌گوییم: «پایمان به کلانتری باز نشده»؛ در حالی که در ترکیه، این نهاد با کارکرد اجتماعی تاریخی خود باقی مانده است. در دوره ناصرالدین شاه، شهرداری و پلیس درهم ادغام شدند و کدخدایان محلات زیر نظر پلیس (نظمیه) قرار گرفتند و در نهایت محو شدند. این یک اشتباه تاریخی-اداری بود که سرمایه اداره مردمی محله را از بین برد.

استاد دانشگاه تهران به تضعیف اجتماعات محلی طی دهه‌های اخیر اشاره کرد و افزود: اسناد و مدارک نشان می‌دهند در دهه‌های ۳۰، ۴۰ و ۵۰ محلات تهران تشکیلاتی به نام «انجمن محله» داشتند؛ مانند انجمن های محله یوسف‌آباد، بهجت‌آباد، خزانه و نازی‌آباد. این انجمن‌ها با انجمن شهر کار می‌کردند و بسیار فعال بودند. برای مثال، محله یوسف‌آباد که امروزه منطقه‌ای گران‌قیمت و توسعه‌یافته است، در ابتدا فاقد امکانات اولیه‌ای مانند برق، آب، اتوبوس و مدیریت پسماند بود. انجمن محلی یوسف‌آباد نقش مهمی در آبادانی آن ایفا کرد. تقریباً تمام محلات جدید تهران، از چنین انجمن‌هایی بهره می‌بردند.

تجربه شوراهای مردمی در زمان انقلاب و جنگ  به تدریج از بین رفت

ایمانی اظهار داشت: متأسفانه به نظر می‌رسد این نهادها نیز در جریان گسترش دیوان سالاری دهه 50 و در زمان انقلاب از بین رفتند و یک مدیریت دولتی متمرکز بر شهرها حاکم شد. حتی تجربه شوراهای مردمی در زمان انقلاب و جنگ هم تثبیت و تقویت نشد و آن هم به تدریج از بین رفت.

وی ریشه قانونی ضعف مدیریت شهری و مدیریت محلی تهران را تبیین کرد: بار دیگر در سال ۱۳۷۷ و در دولت آقای خاتمی، با تشکیل شوراهای شهر، این بحث در میان اعضای شوراهای دوره اول چند شهر دوباره مطرح شد که ما در سطح محله باید نمایندگانی داشته باشیم. در تهران، «شورایاری‌ها» در دوره اول شورای شهر شکل گرفتند. یعنی شروع این داستان به شورای دوره اول تهران برمی‌گردد. منتها از آنجا که ظرفیت قانونی لازم وجود نداشت، شورای شهر نتوانست آنها را در تشکیلات شهرداری یا شورا ادغام کند.

استاد دانشگاه تهران ادامه داد: این نهادها با عنوان «انجمن شورای یاری» و به عنوان سازمان‌های غیردولتی (NGO) فعالیت می‌کردند و به همین دلیل، انتخابات آنها رسمی نبود و وزارت کشور آن را به رسمیت نمی‌شناخت. به همین علت نیز در نهایت منحل شدند. مثال دیگر تجربه شهرداران افتخاری محلات در شهر تربت حیدریه در استان خراسان بود که شورای دوره اول این شهر موفق شد با احیای مجدد محله ها و با انتخاب مردم از میان اعضای هر محله، فردی را با عنوان شهردار افتخار محله انتخاب و با کمک آنها و با مشارکت مردم طرح های شهری مانند اجرای طرح تفصیلی شهر را با موفقیت به انجام برساند. 

ساختار تعریف شده ای نداریم تا منافع مردم یک محله خاص را نمایندگی کند

ایمانی تاکید کرد: با انحلال شورایاری‌ها در زمان حاضر در تهران، مردم محلات هیچ نماینده‌ای به شکل رسمی ندارند. ما اکنون ساختار تعریف شده ای نداریم که بتواند منافع، علایق و نظرات مردم یک محله خاص را نمایندگی کند.

استاد دانشگاه تهران درباره کارکرد و نقش سرای محلات اظهار داشت: «سرای محلات» قرار بود بر مبنای کار داوطلبانه اداره شوند  و بخشی از زیرساخت اجتماعی محلات و شهر تهران را تشکیل دهند. اما وقتی شما «کار داوطلبانه» را در قانون تعریف نکرده‌اید، مشکل ایجاد می‌شود. برای نمونه یک مشکل جدی که برای این فضاها پیش آمد، این بود افرادی که به عنوان مدیر محله یا مسئول در سرای محله فعالیت می‌کردند، به اداره تأمین اجتماعی مراجعه و از شهرداری شکایت می‌کردند که «ما اینجا کار کردیم و حقوق ما را نداده‌اند».

وی افزود: این موضوع باعث ایجاد پرونده‌های حقوقی متعدد می‌شد و شهرداری نیز استدلال حقوقی محکمی برای دفاع نداشت که ثابت کند کار این افراد داوطلبانه بوده است؛ چرا که در هیچ جای قانون، «کار داوطلبانه» برای شهرداری یا شورا تعریف نشده است. مشکل دیگر به تعریف سرای محله به عنوان بخشی از ساختار رسمی باز می‌گشت که با اعمال مقررات سخت گیرانه سبب می شد شمار چشمگیری از اعضای محله از مراجعه به این مکان منصرف شوند.

ایمانی دو محور اصلی اصلاح مدیریت شهری برای بهبود مشارکت مردمی را شرح داد: اولین کاری که باید انجام شود، این است که «کار داوطلبانه شهری» باید به طور قانونی تعریف و به رسمیت شناخته شود. اگر این کار صورت نگیرد، تمام برنامه‌های شهرداری و شورا برای مشارکت مردم در اداره امور محله محکوم به شکست خواهد بود.

وی افزود: مسئله دوم این است که در ساختار شهرداری نیز باید اصلاحات اساسی صورت گیرد. شهرداری‌های ما در سطح محله نماینده ندارند. کوچکترین واحد سازمانی، «شهرداری ناحیه» است. حال آنکه نواحی تهران بسیار بزرگ هستند. یک ناحیه در یک شهر ۵۰ هزار نفری معنا دارد، اما برای مثال، «ناحیه ۶ منطقه ۵» شهرداری تهران، شامل محلاتی همچون شهرک اکباتان، شهرک آپادانا، شهرک شهید فکوری و کوی بیمه می‌شود. خود اکباتان حدود ۷۰ هزار نفر جمعیت دارد. چنین جمعیتی  نمی‌تواند بخشی از یک ناحیه بزرگتر در قالب ساختار محدود شهرداری باشد زیرا این ساختار قابلیت نمایندگی مسائل مردم را تا اندازه زیادی ندارد.

ایمانی ادامه داد: شما باید بر اساس واقعیت‌های کلان‌شهری، «شهرداری محله» را تعریف کنید. برای مثال، خود اکباتان می‌تواند شهرداری خاص خود را داشته باشد و کوی بیمه نیز شهرداری جداگانه‌ای. سپس مردم، «شهردار محله» را خودشان انتخاب کنند؛ فردی که از خود آن محل باشد و آنجا را به خوبی بشناسد. این یک پست اداری صرف نیست. شما می‌بینید که در شهرداری تهران، افراد مختلفی را در مناطق مختلف قرار می‌دهند که ممکن است حتی آن منطقه را نشناسند و با پیش‌فرض‌های ذهنی خود به محل می‌آیند. مثلاً یکی از مشکلات اکباتان این بود که مسئولانی که به آنجا می‌آمدند، پیش‌فرض‌هایی داشتند و تاریخ و واقعیت‌های آن شهرک را به خوبی درک نمی‌کردند و این خود منشأ ایجاد مشکلات دیگری می‌شد.

مشارکت در مدیریت شهری، حق مسلم شهروندان است

استاد دانشگاه تهران تاکید کرد: مشارکت در مدیریت شهری، حق مسلم شهروندان است؛ حقی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بر آن تأکید شده است. فصل هفتم قانون اساسی به شوراها اختصاص دارد و سلسله مراتب آن‌ها را از سطح محلی تا مجلس شورای اسلامی مشخص کرده است.

وی با تاکید بر اینکه به رسمیت شناختن حق مشارکت شهری وظیفه تمامی ارکان سیاسی است، گفت: دولت موظف است این حق را به رسمیت بشناسد و بسترهای لازم برای محقق شدن آن را فراهم کند. در شرایط کنونی، مردم در قبال مسائل شهری از هیچ حق واقعی برخوردار نیستند. شهروندان حتی نسبت به کوچک‌ترین امور در محلۀ خود حقی برای اظهارنظر ندارند. برای مثال، هنگامی که قرار است یک برج بلندمرتبه در یک محلۀ مسکونی ساخته شود، هیچ‌گونه نظرسنجی یا مشورتی از ساکنان آن محله به عمل نمی‌آید و تصمیمات در چارچوب ساختارهای اداری گرفته می شود، تصمیماتی که عموما پیامدهای اجتماعی منفی برای محلات دارند.

ساختار ادارۀ شهر در کشور ما بسیار کهنه و فرسوده است

ایمانی اظهار داشت: ساختار ادارۀ شهر در کشور ما بسیار کهنه و فرسوده است. گاهی اوقات، حتی اعتراض به تصمیمات شهرداری می‌تواند برای شهروندان عواقب و مشکلاتی ایجاد کند. وقتی که مشارکت را برای مردم «هزینه‌بر» و پرریسک می‌کنند، طبیعی است که شهروندان تمایلی به ورود به عرصۀ مدیریت شهری پیدا نکنند.

هر چند وجود سازمان‌ها و نهادهایی بر مبنای مشارکت مردمی، برای مدیریت شهری یک ضرورت است، با این حال،  ایمانی از ایرادات سرای محلات غافل نشد و گفت: با توجه به تجربه‌ای که از فعالیت در «شورای یاری» اکباتان داشتم، ایرادات سرای محلات را به وضوح دیده‌ام. مشکل اصلی این بود که بدون داشتن کوچک‌ترین شناختی از حوزۀ خدمات فرهنگی-اجتماعی، با یک خوش‌بینی ساده‌لوحانه از مردم خواسته می‌شد تا این خدمات را خودشان اداره کنند. در حالی که قرار بود خدمات فرهنگی و اجتماعی با کیفیت مطلوب ارائه شود، و این امر نیازمند وجود نیروهای حرفه‌ای و کارآمد است.

وی خاطرنشان کرد: «سرای محله» باید به عنوان بخشی جدایی‌ناپذیر از تشکیلات حرفه‌ای شهرداری تعریف شود. شما نمی‌توانید مدیریت این نهاد را به افرادی واگذار کنید که هیچ تجربه‌ای در کار فرهنگی-اجتماعی ندارند و حتی اصول اولیۀ مدیریت مالی را نمی‌دانند. طبیعی است که در چنین شرایطی، مشکلات متعددی پدید آید.

اخیرا صحبت از بازپس گیری سرای محلات توسط شهرداری شده است. این اقدام توسط یکی از اعضای شورای شهر متناقض با ایده مشارکت محلی تلقی شده است. ایمانی درباره این مسئله گفت: اگر «بازپس‌گیری سراهای محله» به معنای تعطیلی کامل خدمات فرهنگی و اجتماعی در سطح محلات باشد، قطعاً یک عقب‌گرد بزرگ محسوب می‌شود. اما اگر به معنای بازتعریف، ساماندهی و ارائۀ این خدمات در قالب یک ساختار حرفه‌ای و کارآمد باشد، می‌توان آن را اقدامی مثبت ارزیابی کرد. هرچند که همه‌نشانه‌ها حاکی از آن است که نتیجۀ نهایی، متأسفانه همان سناریوی اول خواهد بود.

تعداد اعضای شورای شهر کم است و ارتباطی با مسائل محلی ندارند

سال‌ها شاهد اجرا شدن طرح‌هایی بودیم که در ابتدا با شوق و ذوق فراوان اجرایی شدند، اما به دلیل شکست در برآورده ساختن غایت مورد نظر، از آن‌ها عقب نشینی شده است. سرای محلات یکی از نمونه‌های این مسئله است. ایمانی در مورد علل به فرجام نرسیدن طرح‌های مدیریت شهری اظهار داشت: این یک بحث پیچیده است. بخشی از مشکل به خود شورای شهر برمی‌گردد. تعداد اعضای آن کم است و ارتباطی با مسائل محلی ندارند؛ چرا که انتخاب آن‌ها در تهران به شدت سیاسی است. در واقع، یک عضو شورای شهر باید کسی باشد که مطالبات اجتماعی یک بخش مشخص از شهر را نمایندگی کند، اما ما این را در تهران نمی‌بینیم.

مشارکت شهری به رقابت‌های سیاسی  تقلیل یافته است

وی افزود: در تهران، اگر مشارکت در انتخابات پایین باشد، جریان‌های اصولگرا برنده می‌شوند و اگر مشارکت بالا باشد، اصلاح طلب‌ها برنده می‌شوند. تمام کسانی که دغدغه مسائل شهری را دارند، شانسی برای قرار گرفتن در آن قالب نمایندگی پیدا نمی‌کنند. یعنی شما با یک مشکل «مشارکت شهری» مواجهید که به «رقابت‌های سیاسی» تقلیل یافته است.

استاد دانشگاه تهران تاکید کرد: علاوه بر این، تعداد ۲۱ نفر عضو برای کلان‌شهر تهران مناسب نیست. تعداد اعضای شورای شهر تهران باید بیش از این باشد و یک تناسب بین محلات، نواحی و مناطق تهران با تعداد اعضای شورای شهر برقرار شود که ما آن را نمی‌بینیم. چون آن‌ها نمی‌توانند سیاست اجتماعی مناسبی تدوین کنند، بنابراین وقتی برنامه‌ای اجتماعی (مانند شورای یاری‌ها یا سرای محلات) به مطالبات مردم متصل نباشد، شهرداری تهران آن را تعطیل می‌کند. آیا اصلاً این موضوع برای مردم تهران مهم است؟ این یعنی سرای محلات جایی در زندگی مردم نداشته است.

قرار است طرح تناسبی شدن انتخابات شوراهای اسلامی شهر روستا، برای اولین بار و به صورت آزمایشی، در اردیبهشت 1405 در شهر تهران پیاده سازی شود. بر اساس این طرح، تعداد کرسی‌ها بر اساس آرایی که لیست احزاب کسب می‌کنند توزیع شود. ایمانی در مورد اثرات این طرح بر مدیریت شهری تهران اظهار داشت: شخصاً فکر می‌کنم آسیب این طرح بیشتر باشد. چرا که نظام حزبی در ایران یک نظام کامل و ریشه‌دار نیست و ریشه‌های مردمی قدرتمندی ندارد. این نظام بیشتر در سطح نخبگان سیاسی عمل می‌کند و به نوعی به دسته‌بندی نخبگان و قدرتمندان محدود می‌شود. در ایران، حزب به معنای کلاسیک و برآمده از جامعه مدنی وجود ندارد به خصوص در مورد مسائل شهری، آسیبش بیشتر از سودش خواهد بود.

به تشکل‌های محلی میدان داده شود

وی افزود: بهتر است به تشکل‌های محلی میدان داده شود و آن‌ها برای ایفای مسوولیت خود توانمند شوند. احزاب موجود بیشتر شبیه محافل دوستانه، جناحی یا ائتلاف‌های مقطعی هستند که معمولاً فقط در زمان انتخابات فعال می‌شوند. آن‌ها نه دستور کار مشخصی دارند، نه مانیفست و نه حتی پس از انتخابات پاسخگو هستند.

ایمانی تاکید کرد: افرادی که در دوره اول شوراها برنده شدند، در قبال سیاست های نادرست و اشتباهاتی که مرتکب شدند، چگونه می‌خواهند پاسخگو باشند؟ شورای دوره دوم چطور؟ شورای سوم چطور؟ می‌بینید که مشکل پاسخگویی حزبی همچنان پابرجاست.