عضو پیشین اندیشکده کارنگی مطرح کرد؛
ضرورت بازگشت اروپا به چندجانبه‌گرایی
تحلیل‌گر سیاسی آلمان و عضو پیشین اندیشکده کارنگی نوشت که چندجانبه‌گرایی (که در نهایت، مؤثر نیز بود) در قلب تلاش‌های اتحادیه اروپا در پرونده هسته‌ای قرار داشته است: از مذاکره با ایران (۲۰۰۳-۲۰۰۵) تا ساخت و حفظ یک ائتلاف تحریمی بین‌المللی (۲۰۰۶-۲۰۱۲) تا میانجیگری در مذاکرات نهایی موفق (۲۰۱۳-۲۰۱۵) و نظارت بر اجرای توافق هسته‌ای از سال ۲۰۱۶ به بعد.
به گزارش ایلنا، «کورنلیوس آدبار»، تحلیل‌گر سیاسی آلمان و عضو پیشین اندیشکده کارنگی است. حوزه تخصص وی سیاست خارجه اتحادیه اروپا و روابط فراآتلانتیک را شامل می‌شود. یادداشت پیش رو بخشی از فصل پایانی کتاب «اروپا و ایران: توافق هسته‌ای و فراسوی آن» است که در سال ۲۰۱۷ از سوی انتشارات راتلج منتشر شد. با توجه به منازعات اخیر بر سر برنامه هسته‌ای ایران و رویکرد غیرسازنده تروئیکای اروپایی مبنی بر فعال‌سازی مکانیسم ماشه و بازگرداندن تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران، اهمیت بازخوانی مواضع پیشین بروکسل در قبال ایران و تاکید بر چندجانبه‌گرایی دوچندان می‌شود. بازخوانی این متن خود حاکی از آن است که اروپا زمانی توانست در زمینه پرونده‌هایی چون برنامه اتمی ایران موثر واقع شود که به جای تنش‌زایی موضعی مبتنی بر چندجانبه‌گرایی و کنشگری موثر اتخاذ کند.
رویکرد اتحادیه اروپا در قبال ایران به عنوان یکی از معدود موفقیت‌های سیاست خارجی قاره سبز مطرح شده است. از آغاز مذاکرات در مورد برنامه هسته‌ای ایران در سال ۲۰۰۳ که توسط گروه تروئیکا (فرانسه، آلمان، و بریتانیا) انجام شد، تا توافق جامع منعقد‌شده بین ایران و جامعه بین‌المللی در سال ۲۰۱۵، اتحادیه اروپا در پاسخ به این چالش خاص، نقشی محوری داشته است. در این دوره، مسئله هسته‌ای ایران بر روابط گسترده‌تر اتحادیه اروپا و ایران سایه افکنده بود. با توجه به تمرکز قابل درک بر چالشی که این برنامه برای رژیم بین‌المللی عدم اشاعه ایجاد کرده بود، بیشتر جنبه‌های دیگر روابط اروپا و ایران به حاشیه رفته بودند. با اجرای برجام از ژانویه ۲۰۱۶، اکنون زمان آن فرا رسیده است که دیدگاه خود را نسبت به این کشور خاص در همسایگی گسترده‌تر اتحادیه اروپا، گسترش دهیم.
بخش پیش رو به سوالی اساسی پاسخ خواهد داد: اهمیت واقعی اتحادیه اروپا برای پرونده ایران چیست؟ پاسخ دو بخش دارد: اول، با تکیه بر ارزیابی کنشگری (actorness) اتحادیه اروپا، نقش این اتحادیه در این موضوع را خلاصه می‌کند. دوم، جاه‌طلبی اتحادیه اروپا برای تعامل با ایران، بر اساس مفهوم اصلی چندجانبه‌گرایی مؤثر (effective multilateralism) را برجسته خواهد کرد.
در نهایت، این بخش پرسش مذکور را برعکس کرده و در مورد اهمیت پرونده ایران برای توسعه سیاست خارجی اتحادیه اروپا گمانه‌زنی خواهد کرد. در واقع، دوره مذاکرات ایران به طور مفیدی، هرچند تصادفی، بین دو دکترین سیاست خارجی اتحادیه اروپا تاکنون، یعنی راهبرد امنیتی سال ۲۰۰۳ و راهبرد جهانی سال ۲۰۱۶، قرار گرفته است. به عبارت دیگر، اگر تعامل اولیه اتحادیه اروپا در پرونده ایران بیانگر جاه‌طلبی آن برای تبدیل شدن به یک بازیگر بین‌المللی (و به رسمیت شناخته شدن به عنوان آن) بوده است، منطقی است که انتظار داشته باشیم ۱۲ سال مذاکرات چندجانبه که سرانجام به موفقیت ختم شد، بر درک واقعی اتحادیه اروپا از نقش جهانی خود تأثیر گذاشته باشد.
نقش اتحادیه اروپا: کنشگری فراتر از هر تردید
اکنون می‌توان کنشگری اتحادیه اروپا در پرونده ایران را ارزیابی کرد. در رابطه با این هدف، اولین مقوله‌ای که باید به آن پرداخت، مفهوم «اختیار و تعهد» (mandate) است: در حالی که وزرای خارجه تروئیکا در تابستان ۲۰۰۳ بر سر غنی‌سازی اورانیوم با ایران به توافق رسیده و بعداً به تهران سفر کردند، ابتکار عمل آن‌ها به زودی به یک ابتکار اروپایی تبدیل شد. اول از همه، شورای اروپا به عنوان نهاد اصلی کنوانسیون آینده و سیاست مشترک خارجی و امنیتی اتحادیه اروپا (CFSP)، تلاش‌های دیپلماتیک تروئیکا را تأیید کرد و به خاویر سولانا، نماینده عالی وقت این بلوک، نقش میانجیگری سپرد. او نه تنها قرار بود با رهبران ایران صحبت کند و پیشنهاداتی را از طرف کل اتحادیه اروپا ارائه دهد، بلکه در حفظ ارتباطات با همه کشورهای عضو نیز نقش اساسی داشت تا گروه تروئیکا ،ضمن حفظ جایگاه انحصاری خود در مذاکرات، بر فرآیندهای تصمیم‌گیری در داخل اتحادیه اروپا تسلط نداشته باشد.
بُعد دیگر هدف، سیاست‌گذاری است: در اینجا، اتحادیه اروپا از همان روزهای اولیه کنوانسیون آینده و سیاست مشترک خارجی و امنیتی اتحادیه اروپا (در واقع حتی قبل از لازم‌الاجرا شدن رسمی معاهده ماستریخت در سال ۱۹۹۳) سیاست توافق‌شده‌ای در قبال ایران داشت. اولین گفت‌وگوی متوالی در تابستان ۱۹۹۲ آغاز شد، با هدف تغییر آهسته رویکرد ایران به جهان از طریق تعامل انتقادی با این کشور، در عین حال که روابط تجاری اتحادیه اروپا و ایران نیز توسعه می‌یافت. با این حال، اتحادیه اروپا به زودی مجبور شد بیاموزد که نفوذ کمی بر امور داخلی ایران دارد: این بلوک نه می‌توانست تندروها را آرام کند و نه می‌توانست از نیروهای میانه‌رو (که موفقیت آن‌ها در انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۹۹۷ نویدبخش دوره جدیدی از همکاری بود) حمایت کند.
با تغییر به سوی یک گفت‌وگوی «جامع»، اتحادیه اروپا همچنین حوزه‌های نگرانی خود را در مورد سیاست‌های ایران تدوین کرد: این سنگ‌بنا می‌کوشید بخش‌هایی از سیاست خارجه ایران را در منطقه مورد تاثیر قرار داده و بکوشد که تغییراتی در آن اعمال کند. این بلوک مصمم بود از مزایای اقتصادی که می‌توانست ارائه دهد (به ویژه انعقاد یک توافقنامه تجارت و همکاری) به عنوان انگیزه‌ای برای سازش با ایران استفاده کند. امید گسترده‌تر این بود که این رویکرد تعاملی اروپایی مؤثرتر از خط‌مشی تقابلی و مبتنی بر تحریم باشد که آمریکایی‌ها از روزهای اولیه انقلاب اسلامی در پیش گرفته بودند.
افشای فعالیت‌های هسته‌ای ایران در سال ۲۰۰۲ فرصتی را برای اتحادیه اروپا فراهم کرد تا به جاه‌طلبی خود جامه عمل بپوشاند و حداقل به یکی از نگرانی‌های خود در مورد ایران به طور مستقیم بپردازد: پیگیری ادعاها درباره تلاش تهران برای دستیابی به سلاح هسته‌ای، یا به بیان دقیق‌تر، گزینه ساخت آن. علیرغم ناهماهنگی‌ها و اختلافاتی که اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن بر سر حمله تحت رهبری ایالات متحده به عراق در سال ۲۰۰۳ با آن مواجه بودند، آن سال یک نقطه عطف در سیاست اروپا در قبال ایران بود: در سطح استراتژیک، اتحادیه اروپا هم اولین دکترین امنیتی خود و هم، به عنوان اولین مورد مشابه، راهبرد خود علیه اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی را تصویب کرد؛ در سطح عملیاتی، تروئیکا به اولین موفقیت، هرچند محدود، با اعلامیه تهران در مورد برنامه هسته‌ای ایران دست یافت. اگرچه نام ایران در راهبرد مقابله با تسلیحات کشتار جمعی نیامده بود، اما این راهبرد چارچوبی سیاستی برای مذاکرات اتحادیه اروپا با ایران فراهم کرد.
از نظر توسعه سیاست اتحادیه اروپا، پیشرفت چشمگیر است. در اواخر دهه ۱۹۹۰، منصفانه بود که رویکرد اروپا در قبال ایران را یک سیاست کم‌هزینه توصیف کنیم که عمدتاً با هدف تطبیق سیاست‌های ملی مختلف که عمدتاً تجاری بودند، انجام می‌شد. نزدیک به دو دهه بعد، از جمله ۱۲ سال مذاکرات چالش‌برانگیز، اغلب ناامیدکننده و در مراحل پایانی بسیار فشرده با ایران، رویکرد بروکسل مسیر دیگری را طی کرد. به جای ریاست دوره‌ای که گفت‌وگوهای دهه ۱۹۹۰ را هدایت می‌کرد، از سال ۲۰۰۴ به بعد، نماینده عالی/معاون رئیس کمیسیون اروپا به نمایندگی از اتحادیه اروپا با مقامات ایران صحبت و مذاکره کرد. به جای یک گفت‌وگوی سیاسی که مبتنی بر پیوند دادن موضوعات مختلف به صورت سست و بدون درخواست‌های خاص یا چارچوب زمانی سخت‌گیرانه برای اقدامات خاص بود، مذاکرات هسته‌ای از ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۵ بر نتایج و جدول‌های زمانی متمرکز بود (که البته جدول‌های زمانی اغلب تمدید می‌شدند).
کنشگری و منابع اتحادیه اروپا
منابع اتحادیه اروپا بعدی است که باید در مورد کنشگری اروپا تحلیل شود. دخالت فوری نماینده عالی سیاست خارجی و امنیتی مشترک و معاون رئیس کمیسیون اروپا در مذاکرات با ایران، سراسر تشکیلات سیاست خارجی اتحادیه اروپا را به کار گرفت. پیش از این تحول رویکرد بروکسل در سیاست خارجه خاورمیانه نسبتاً اندک بود و خاویر سولانا تنها می‌توانست بر یک واحد سیاست‌گذاری کوچک در دبیرخانه شورای اروپا تکیه کند. این امر باعث شد که برخی تلاش‌های اتحادیه اروپا برای اجرای یک سیاست خارجی آشکارتر و گاهی حتی قوی‌تر را مورد انتقاد قرار دهند. با معرفی سرویس اقدام خارجی اروپا (EEAS) به عنوان سرویس دیپلماتیک اتحادیه اروپا پس از سال ۲۰۰۹، اتحادیه اروپا توانست سیاست خود در قبال ایران را بر پایه‌های بسیار قوی‌تری بنا کند.
این امر به ویژه در مورد یکی از ابزارهایی که اتحادیه اروپا به کار گرفت (یعنی اقدامات محدودکننده) صادق است. این اقدامات با آغاز «فاز سازمان مللی» مذاکرات در سال ۲۰۰۶، اهمیت حیاتی پیدا کردند. پیش از آن، اتحادیه اروپا عمدتا به جعبه‌ابزار دیپلماتیک کلاسیک خود شامل اعلامیه‌ها، اعتراضات رسمی و گفت‌وگوی سیاسی و همچنین ارائه انگیزه‌های اقتصادی و کمکی متوسل شده بود. هنگامی که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی عدم پایبندی ایران به تعهدات پادمانی خود را تأیید کرد و بدین ترتیب شورای امنیت سازمان ملل متحد کنترل را به دست گرفت، اتحادیه اروپا به طور فزاینده‌ای به استفاده از تحریم‌ها علیه ایران روی آورد. بروکسل در ابتدا، اقدامات هدفمند سازمان ملل را هنگام انتقال به قوانین اتحادیه اروپا گسترش داد. بعدها، پس از سال ۲۰۱۱، این بلوک شروع به اعمال تحریم‌های خودمختار و جامع کرد و میز تحریم‌های سرویس اقدام خارجی اروپا یکی از اجزای اصلی این کار بود.
علاوه بر این، نگاهی به اینکه چگونه اتحادیه اروپا ابزارهای خود را در طول مذاکرات توسعه و اصلاح کرد، نشان می‌دهد که کنشگری آن تا کجا پیش رفته است. در طول دهه ۱۹۹۰، اجماع در میان کشورهای عضو اتحادیه اروپا بر این بود که از تحریم‌های اقتصادی گسترده‌تر فراتر از محدودیت‌های کالاهای با کاربرد دوگانه صرف‌نظر کنند. با تحریم نفتی و قطع دسترسی ایران به سوئیفت (SWIFT) در سال ۲۰۱۲، اتحادیه اروپا دقیقاً عکس این کار را انجام داد و تحریم‌های تجاری و مالی سختی را اعمال کرد که گرچه هدف‌شان توقف برنامه هسته‌ای ایران بود، مستقیماً اقتصاد گسترده‌تر این کشور را هدف قرار دادند.
رسیدن به این موضع تحریمی قوی‌تر، مستلزم نزاع‌های داخلی زیادی بود. اغلب اوقات، اروپایی‌ها بر سر تهدیدی که از ایران ناشی می‌شد توافق داشتند، اما در مورد چگونگی پاسخ به آن اختلاف نظر داشتند که این امر بازتاب‌دهنده بحث گسترده‌تر فراآتلانتیک در مورد استفاده از ابزارها علیه یک قدرت منطقه‌ای سرسخت بود که قطعنامه‌های سازمان ملل و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را به چالش می‌کشید. در نهایت، روابط اتحادیه اروپا با سایر بازیگران (با سابقه) نیز اهمیت دارد. در یک تغییر قابل‌توجه از رویکرد خود در طول دهه ۱۹۹۰، بر عهده گرفتن پرونده ایران توسط اتحادیه اروپا در سال ۲۰۰۳، خودنمایی آن به عنوان یک بازیگر را تا حد زیادی افزایش داد. این واقعیت که اتحادیه اروپا تصمیم گرفت در یک حوزه مهم سیاست امنیتی (عدم اشاعه هسته‌ای) درگیر شود و نمایندگان عالی خود را به عنوان یک میانجی بین‌المللی به کار گیرد، هر دو به بهبود تصویر دیپلماتیک اتحادیه اروپا کمک کردند.
البته، اتحادیه اروپا قبلاً نیز در سیاست عدم اشاعه مشارکت کرده بود، اما بیشتر در سطح گفت‌وگوی سیاسی، به ویژه از طریق کارزار خود برای جهانی‌سازی پروتکل الحاقی و حمایت از تصویب پیمان منع جامع آزمایش هسته‌ای (CTBT). دخالت مستقیم اتحادیه اروپا در مذاکرات و سهم حیاتی آن در رژیم تحریم‌های جهانی علیه ایران، نشانه‌های مهمی برای نحوه ارائه این بلوک از سوی اعضایش است.
به رسمیت شناخته شدن اتحادیه اروپا در معادلات پربسامد این چنینی را می‌توان طی گنجاندن آن در قالب مذاکرات چندجانبه ایران از سال ۲۰۰۶ به بعد مشاهده کرد. برای نزدیک به یک دهه، مذاکره‌کنندگان E۳/EU+۳ شامل هشت طرف شناخته شده بودند: هفت دولت (چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا، و ایالات متحده به عنوان پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل)، به علاوه آلمان و البته، ایران و یک سازمان فراملی، اتحادیه اروپا. به نوبه خود، اتحادیه اروپا به افزایش وزن صرف اروپایی‌ها در میز مذاکره کمک کرد و تعداد آن‌ها را به چهار نفر از هشت شریک مذاکره‌کننده رساند.
رویکرد چندجانبه اتحادیه اروپا: مؤثر، اما تنها در درازمدت
با اثبات کنشگری اتحادیه اروپا در پرونده ایران، اکنون این سؤال مطرح می‌شود که آیا (و تا چه حد) از اصل حداکثری چندجانبه‌گرایی مؤثر خود پیروی کرده است. آمادگی اتحادیه اروپا برای اقدام در ابتکار عمل تروئیکا در سال ۲۰۰۳ و مأموریت دادن به نماینده عالی سیاست خارجی و امنیتی مشترک و معاون رئیس کمیسیون این بلوک برای هماهنگی مذاکرات با ایران آشکار شد. در زمانی که اتحادیه اروپا در حال بازیابی شکاف داخلی ناشی از حمله به عراق بود، نشان داد که آماده است تا حس هدفمندی نوینی را که در راهبرد امنیتی تدوین شده بود، به عمل درآورد. این آمادگی با این واقعیت که اتحادیه اروپا در مورد مشابه کره شمالی درگیر نشد، تأیید می‌شود: در آن پرونده، دولت‌های اروپایی سابقه تعامل سیاسی و روابط تجاری نداشتند. به همین دلیل بود که بر مشکلی در حوزه عدم اشاعه تمرکز کردند که فکر می‌کردند می‌توانند در حل آن کمک کنند: ایران.
علاوه بر این، اتحادیه اروپا به طور مستمر با شرکایش در تلاش‌ها برای تضمین ماهیت صلح‌آمیز برنامه هسته‌ای ایران همکاری کرده است. واشنگتن به‌زودی به نزدیک‌ترین شریک اتحادیه اروپا در پرونده ایران تبدیل شد. این امر به هیچ وجه قطعی نبود، خاصه از آن جهت که این دو جبهه در طرفین اقیانوس اطلس در طول دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ سیاست‌های متفاوتی در قبال تهران دنبال می‌کردند. علاوه بر این، هنگامی که تروئیکا در سال ۲۰۰۳ فعال شد، ایالات متحده به عراق حمله کرده بود و این اقدام اعتراضات صریح شمار زیادی از کشورهای اروپایی را به دنبال داشت. بنابراین، پیمان اروپا و آمریکا بر بنیانی ضعیف استوار بود. این همگرایی فراآتلانتیک از قبل در نیمه دوم دولت بوش رخ داد، قبل از اینکه اتحادیه اروپا و ایالات متحده تلاش‌های دیپلماتیک خود را تحت ریاست جمهوری اوباما دو چندان کنند. روسیه و چین دیگر شرکای استراتژیک اتحادیه اروپا بودند که به عنوان اعضای دائم شورای امنیت سازمان ملل، برای مشروعیت بین‌المللی هر تصمیم مهمی علیه ایران، لازم بود همراه شوند. مطمئناً به نفع این دو قدرت بی‌میل بود که هنگامی که ارجاع پرونده هسته‌ای به نهاد سازمان ملل مطرح شد، اروپا به شکست ابتکار عمل خود در حل مسئله از طریق گفت‌وگو اشاره کرد. شراکت تفکیک‌شده اتحادیه اروپا با روسیه حتی زمانی که روابط پس از الحاق کریمه در سال ۲۰۱۴ تیره شد (امری در پی آن که برخی نگران بودند کل ساختار دیپلماتیک را به خطر اندازد) ادامه یافت و اتحادیه اروپا در واقع تحریم‌های اقتصادی (اگرچه نه تحریم‌های فلج‌کننده مشابه آنچه علیه ایران اعمال شد) را علیه روسیه اعمال کرد.
بنابراین می‌توان گفت که چندجانبه‌گرایی (که در نهایت، مؤثر نیز بود) در قلب تلاش‌های اتحادیه اروپا در پرونده هسته‌ای قرار داشته است: از مذاکره با ایران (۲۰۰۳-۲۰۰۵) تا ساخت و حفظ یک ائتلاف تحریمی بین‌المللی (۲۰۰۶-۲۰۱۲) تا میانجیگری در مذاکرات نهایی موفق (۲۰۱۳-۲۰۱۵) و نظارت بر اجرای توافق هسته‌ای از سال ۲۰۱۶ به بعد.
