۵ پیشنهاد به مجلس و دولت برای بررسی برنامه ششم
چند نماینده مجلس در نامه‌ای خطاب به رئیس‌مجلس به ارائه پنج پیشنهاد به دولت برای حل مشکل برنامه ششم پرداختند.
به گزارش خبرنگار پارلمانی ایلنا، این نامه که به امضای برخی از نمایندگان مجلس همچون احمد توکلی، الیاس نادران و محمد دهقان رسیده، به شرح زیر است:
در متن این نامه آمد:
بسم الله الرحمن الرحیم
برادر اجمند جناب آقای دکتر لاریجانی
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی
سلام علیکم
مستحضرید که جناب آقای دکتر روحانی، رئیس جمهور محترم در تاریخ 27/10/1394 لایحه بودجه سال 1395 و لایحه دیگری موسوم به لایحه برنامه ششم را تقدیم مجلس کرد. متعاقب آن اداره ذیربط مجلس آنها را چاپ کرد و هیأت رئیسه محترم دو لایحه را به ترتیب به کمیسیون تلفیق بودجه و کمیسیون تلفیق برنامه ارجاع کرد.
در این فرایند، احکام قانونی بسیاری نقض شده و امور بی‌سابقه‌ای واقع شده است. جهت تبیین موضوع توجه جنابعالی را به نکات زیر جلب میکنیم:
عنوان لایحه دوم که آقای رئیس جمهور در نطق پیش از تقدیم لایحه مکررا از آن به عنوان برنامه ششم یاد کرد، «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم» است. این لایحه چنان که اسم آن گویا است، یک لایحه عادی است نه لایحه برنامه؛ زیرا نه تعریف علمی برنامه را دارد و نه تعریف قانونی آن را. قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 قانون معتبر حاکم بر برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، در بند 3 ماده 1 برنامه را چنین تعریف میکند:
«برنامه عمرانی پنج‌ساله – منظور برنامه جامعی است که برای مدت پنج سال تنظیم و به تصویب مجلسین میرسد و ضمن آن هدف‌ها و سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص میشود.
در این برنامه کلیه منابع مالی دولت و همچنین منابعی که از طرف شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی صرف عملیات عمرانی می‌گردد از یک طرف و اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی از طرف دیگر جهت وصول به هدفهای مذکور پیش‌بینی میشود.»
بنابراین، قانون، لایحه تقدیمی را برنامه نمی شناسد.
آقای رئیس جمهور در نامه شماره 139574 مورخ 26/10/1394 که لایحه بودجه و لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششمدر پیوست آن تقدیم مجلس شد، رئیس جمهور امر تصویب برنامه ششم تمام شده تلقی کرده و تنها با استناد به اصل 126 قانون اساسی درخواست کرده است که احکامی را مجلس تصویب کند که در اجرای برنامه دولت بدانها نیاز دارد. همچنین بیان شده است که بودجه نیز بر اساس «سند برنامه ششم توسعه» تنظیم شده است.
در ذیل عنوان لایحه به طور کاملا غیر متعارف تعاریف را که معمولا در ماده 1 لوایح مشابه می آورند، ذکر کرده و از جمله سند توسعه را چنین تعریف میکند :
برنامه ششم: برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۵-۱۳۹۹)
سند توسعه:
مجموعه‌ای است مشتمل بر ؛ اهداف کلی، اهداف کمی، راهبردها، راهکارها و سیاست‌ها، الزامات اساسی و منابع موردنیاز آنها که به تصویب هیئت وزیرا نمی‌رسد."در مقدمه لایحه نیز با جمله «احکام مورد نیاز برای اجرای سندبرنامه ششم توسعه» برای چندمین بار تأیید میکند که این لایحه مقدمه‌ای است برای برنامه ششم که به تصویب هیأت وزیران رسیده است. به عبارت دیگر، دولت آقای روحانی برای مجلس در رسیدگی و تصویب برنامه حقی قائل نیست و این کار را حق دولت می‌داند.
ایران تا کنون 10 برنامه میان مدت داشته است. 5 برنامه پیش از انقلاب و 5 برنامه پس از آن. تمام آنها به تصویب قوه مقننه رسیده است و چنان که ملاحظه فرمودید قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 که هنوز معتبر است، تصویب برنامه را در قوه مقننه الزامی کرده است.
قانون آئین نامه داخلی مجلس تصویب برنامه در قوه مقننه را چنان مهم شمرده که مبحث خاصی را بدان اختصاص داده است و در ماده 185 تغییر برنامه را ضمن بررسی لوایح دیگر، محتاج رأی مثبت دوسوم حاضران قرار داده است. بنابراین اقدام دولت با قوانین ذیربط متعارض است.
آقای دکتر نوبخت در برنامه گفتگوی ویژه سه شنبه شب صراحتا اعلام کردند که به استناد اصل یکصدوسی و چهارم قانون اساسی تهیه و تصویب برنامه حق دولت است. این، برداشت نادرستی از قانون اساسی است که باید فورا ًو به صراحت جلوی آن گرفته شود منظور از برنامه در اصل مزبور، «برنامه مورد نیاز برای اجرای قوانین»است نه «برنامه توسعه» ملاحظه بفرمایید:
«ریاست هیأت وزیران با رئیس‌جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیمهای وزیران و هیأت دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط‌مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا میکند.»
در حالی که برنامه توسعه آن است که در بند 2 اصل چهل و سوم در عبارت «رعایت ضرورتهای حاکم بر برنامه‌ریزی عمومی اقتصاد کشور در هر یک از مراحل رشد» از آن یاد شده است. استناد به اصل یکصد و بیست و ششم نیز وجهی ندارد. در سال 1391 رئیس جمهور سابق طی نامه ای به مقام معظم رهبری با استناد به اصولی از قانون اساسی خواهان اختیارات بیشتری شد. از جمله با استناد به همین اصل مدعی بود که اختیار برنامه و بودجه با من است و مجلس نقشی ندارد.
در اصل یکصدوبیست ششم چنین آمده است:
«اصل یکصدوبیست و ششم: رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً برعهده دارد و میتواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.»
اما پس از 18 جلسه طولانی به ریاست آیت‌الله جنتی و با حضور 4 نفر از دولت، 4 نفر از مجلس 3 نفر از شورای نگهبان، سه نفر استاد حقوق دانشگاه و 3 نفر از دفتر رهبری، سرانجام تقریبا تمامی دعاوی رئیس جمهور رد شد. از جمله در باره اصل مزبورجمع بندی چنین بود :
«اصل یکصد و بیست و ششم (126) قانون اساسی نیز به دلائل و قرائن اصول دیگر، در مقام اعطا مسؤولیت اجرائی امور برنامه و بودجه به رئیسج‌مهوری است و متضمن اعطاء اختیار سیاست‌گذاری یا تقنین به ایشان نیست و بر اساس این اصل و همچنین اصل پنجاه و دوم (52) قانون اساسی رئیس‌جمهور در چهارچوب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی به اداره امور برنامه و بودجه می‌پردازد.»
اصل پنجاه و دوم در باره بودجه مقرر میکند:
«اصل پنجاه و دوم: بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهدبود.»
وقتی بودجه که طبق تعریف علمی و قانونی برنامه یک‌ساله است محتاج رسیدگی و تصویب مجلس باشد، چگونه برنامه پنج‌ساله که سند بالادستی است میتواند با تصویب دولت سندیت بیابد؟
فرض میکنیم که برداشت دولت محترم از اصول مورد اشاره، درست باشد. چرا رئیس جمهور محترم که دولت خویش را به صفت تدبیر متصف می‌داند، وقتی برداشت بدیعی از قانون اساسی برایش پیدا میشود که در 37 سال گذشته سابقه نداشته است؛ آیا تدبیر اقتضا نداشت که موضوعی بدین اهمیت را با بقیه افراد ذیربط در حاکمیت و صاحب‌نظران جامعه در میان بگذارد و پیش از هر اقدامی تفاهم ایجاد کند؟ و اگر مفاهمه نمی‌شد از شورای نگهبان که مفسر قانون اساسی است تفسیر بخواهد؟
وقتی نظر دولت بر این قرار می‌گیرد که خودش باید برنامه را تصویب کند نه مجلس، چرا رئیس جمهور به جای برخورد شفاف، در نطق خویش مرتبا لایحه عادی را، لایحه برنامه می‌خواند؟ بهتر نبود منویات خود را صریحاً با نمایندگان مردم در میان می‌گذاشتند؟
در جمع بندی این قسمت صریحا عرض میکنیم این کار دولت نه قانونی بود، نه صادقانه و نه به مصلحت کشور و مردم.
جناب آقای دکتر لاریجانی!
مجلس خانه ملت است و حفظ احترامش، محترم شمردن مردم است. این طرز رفتار تکالیفی را برای هیأت رئیسه ایجاد میکند که گله رسمی از دولت یکی از آن ها است. بند 11 ماده 24 «حفظ شأن و منزلت و اقتدار مجلس و دفاع از حقوق و جایگاه قانونى نمایندگان» را وظیفه هیأت رئیسه مجلس می‌شمارد.
تکلیف مهم دیگر در ارتباط با طرز برخورد مجلس با لایحه دولت است. به صراحت عنوان و محتوا و بیان آشکار معاون رئیس جمهور لایحه تقدیمی، لایحه برنامه نیست.
پس احکام مبحث دوم (مراحل بررسى و تصویب طرح‌ها و لوایح عادى) یعنی مواد 143 تا 157 آئین نامه ناظر بر بررسی و تصویب آن است. در حالی که اگر لایحه برنامه بود ذیل مبحث ششم (نحوه بررسى برنامه و بودجه سالانه کل کشور) مواد 184 تا 185 قرار می‌گرفت. فرق بین این دو روش رسیدگی بر شما آشکار است.
تنها برای یادآوری یک تفاوت را عرض میکنیم:
در حالت اول تا 4 ساعت پیش از آغاز رسیدگی درکمیسیون اصلی، نمایندگان حق ارائه پیشنهاد دارند. درحالی که اگر لایحه، لایحه برنامه بود فقط 5 روز وقت دارند پیشنهاد خود را، نه به کمیسیون اصلی، بلکه به کمیسیون‌های تخصصی ارائه دهند که فرعی تلقی می‌شوند. تفاوت حقوق نمایندگان در این دو حالت فاحش است؛ حقوقی که سوگند خورده اید از آن دفاع کنید (بند 11 ماده 24).
به استناد بند ب ماده 184 کمیسیون تلفیق، کمیسیون اصلی رسیدگی کننده به لایحه برنامه است. بنابراین برای «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم» نمی‌توان کمیسیون تلفیق تشکیل داد.
در واقع وقتی دولت ، بنا بر شرحی که داده شد، اساساحقی برای مجلس در تصویب برنامه قائل نیست، کمیسیون تلفیق بلا موضوع است تا زمانی که با مذاکرات لازم دولت به قانون تمکین کند، بنابراین تشکیل کمیسیون تلفیق و برگذاری انتخابات هیات رییسه آن و ارجاع لایحه مورد بحث وجاهت قانونی ندارد.
در جلسات پیشین مجلس، آقای ابوترابی در پاسخ تذکر آئین‌نامه‌ای دکتر توکلی فرمود ما عنوان لایحه را عوض میکنیم متن آن را نیز متناسب با یک برنامه توسعه تغییر می‌دهیم.
اولا، به دلایل پیشگفته این موضع‌گیری قانونی نیست و خلاف مصلحت مجلس و مناسبات تفاهم آمیز لازم بین قوا است.
ثانیا، وقتی دولت با نقض قانون اقدامی را انجام میدهد مستحق برخورد قانونی است نه استقبال؛ به ویژه آن که از سخنان رئیس جمهور معلوم شد که این دولایحه آماده بود ولی دولت مصلحت دید تقدیم آنها را عقب بیندازد.
یعنی مصلحت‌سنجی خود را بر اجرای قانون ترجیح داد در حالی که دولت در ذیل قوانین حق مصلحت سنجی دارد و لاغیر.
ثالثا، کدام ظرفیت کارشناسی در مجلس وجود دارد که بتواند کار سازمان عریض و طویل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را انجام دهد؟
آقای رئیس!
با توجه به موارد تقدیم شده، نباید تردیدی باقی مانده باشد که لایحه مورد بحث باید در مجرای درست قرارگیرد. وگرنه هیأت رئیسه مجلس نیز مانند دولت مرتکب قانون‌شکنی شده است.
برای خروج از مشکل و رعایت احکام قانونی ذیربط، چند راه حل مرتبط به هم تقدیم میکنیم:
لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم به مجرای قانونی رسیدگی بازگردد.
کمیسیون تلفیق با همین وضع بماند تا لایحه برنامه که تقدیم شد بتواند مطالعات مقدماتی را فورا آغاز کند.
دولت که برنامه را تصویب کرده درواقع لایحه مصوب را آماده در دست دارد، بلافاصله آن را به عنوان لایحه برنامه رسما تقدیم مجلس نماید.
چون تفاهم با دولت بر سر تقدیم لایحه برنامه زمان میبرد، تقدیم آن زودتر از دهم اسفند که انتخابات پایان یافته است نخواهد بود و به اقتضای رعایت مواعید قانونی تعیین شده برای نمایندگان و کمیسیون ها و رعایت مصلحت دقت در محتوای برنامه، رسیدگی و تصویب نهایی برنامه (با لحاظ احتمال رفت و آمد بین مجلس و شورای نگهبان و ارجاع به مجمع) به خرداد خواهد کشید. بر این اساس پیشنهاد میکنیم برنامه پنجم برای یک‌سال تمدید شود تا رسیدگی به بودجه بدون راهنما نباشد.
چنان که قانون الزام کرده است و به درستی تذکر داده شد دولت نقض ماده 188 آئین نامه مجلس را با تقدیم لایحه دودوازدهم جبران کند؛ زیرا گر چه مجلس علاقمند به اتمام رسیدگی و تصویب بودجه پیش از عید است، ولی عملاً به چند دوازدهم نیاز خواهد بود.