خصوصی سازی، از قانون تا واقعیت

در دهه های اخیر چابک سازی اندازه دولت از طریق کاهش نقش تصدی گری و بهبود نقش حاکمیتی و تنظیم گری آن، از دغدغه های حکومت های در حال گذار بوده است. از جمله این کشور می توان به آلمان، انگلستان، روسیه، لهستان اشاره کرد.. ایران نیز در زمره این کشورها قرار دارد.  ابلاغیه اصل 44 قانون  اساسی در سال های 1384 و 1385 ، همین هدف کلی را دنبال می کند.  از مفاد این قانون می توان به سه هدف مهم مستتر در آن به عنوان هسته اصلی آن شامل کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت اقتصادی؛ افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی و افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی اشاره کرد. اگرچه پروژه خصوصی سازی در ایران از دهه هفتاد در دولت سازندگی و با شیب اندک شروع شده است ولی این فرایند به طور جدی تر پس از ابلاغ قانون مورد اشاره فوق از حدود ده سال پیش شیب تندتری پیدا کرد. اکنون سئوال اینست که تا چه اندازه به اهداف مورد نظر در این قانون نزدیک شده ایم.

نگاهی به برخی ارقام و شاخص های اقتصادی می تواند روشنگر واقعیت موجود باشد. بر اساس اطلاعات موجود در سازمان خصوصی سازی سهم بخش های اقتصادی از مالکیت فعلی بنگاه های واگذار شده به شرح جدول زیر است:

از طرف دیگر نسبت بودجه کل کشور به GDP که در سال 1383 حدود 84 درصد بوده است در سال 1390 تنها با یک درصد کاهش به حدود 83 درصد رسیده است. بودجه کل کشور منعکس کننده بودجه شرکت های تحت تصدی دولت است و با اجرای سیاست های اصل 44 مبنی بر واگذاری این شرکت ها به بخش خصوصی و تعاونی، انتظار این بوده است که این نسبت با سرعت معقولی کاهش یابد. قانون برنامه چهارم سرعت کاهش این نسبت را سالانه دو درصد تعیین کرده است و سال 1393 هم سال پایان واگذاری ها تعیین شده است. مجموعه آمار و اطلاعات اشاره شده فوق به روشنی حاکی از این است که دولت های نهم و دهم در اجرای ابلاغیه اصل 44 موفق نبوده است.

بررسی اسناد و مطالعات موجود[1]حاکی است که از دلایل عدم توفیق در این امر به موارد زیر می توان اشاره کرد:

1. درصد مهمی از تصدی های اقتصادی دولت مشمول شرکت های گروه سه قانون مذکور و غیرقابل واگذاری است.
2. گرایش و وابستگی روزافزون دولت به درآمدهای حاصل از واگذاری ها که اتفاقا درآمدی سهل الوصول برای دولت جلوه کرده است.
3. واگذاری سهام شرکت ها به عنوان رد دیون دولت.
4. عدم اعتقاد مدیران دولتی به کارکرد بخش خصوصی.
5. اختصاص سهام عدالت که به نوبه خود بخش مهمی از واگذاری ها را شامل می شود(جدول بالا).

از نظر نحوه واگذاری، حدود 95 درصد از مجموع واگذاری ها ار طرف دولت به صورت بلوکی انجام گرفته است که تقاضا برای آن معمولا خارج از توان بخش خصوصی بوده است.

در این میان به میدان آمدن شبه دولتی ها با توان بالای مالی و دیگر ابعاد قدرت موثر در فرایند خرید شرکت ها، بخش خصوصی را عملا در این میدان ضعیف تر کرده است.

ذکر نقل قولی از رئیس سازمان خصوصی سازی در اینجا جالب به نظر می رسد. "عوض اینکه در واگذاری به بخش خصوصی آرامش بهتری باشد اما برعکس واگذاری به بخش خصوصی کار را سخت تر می کند و بعد از هر واگذاری به بخش خصوصی واقعی آنقدر فشار به سازمان وارد می کنند تا معامله ابطال شود..."[2] چنین اظهار نظری به روشنی حاکی از وجود موانع جدی در واگذاری شرکت های دولتی به بخش خصوصی واقعی است. ناتوانی دولت در ایجاد بسترهای لازم برای واگذاری بنگاه ها اقتصادی شامل عدم اجرای مقررات زدایی، وجود حساسیت خاص در برخی حوزه ها و عدم علاقه برخی دستگاه ها در واگذاری و در نتیجه پیشنهاد قیمت های بالا از طرف نهادهای مجری قیمت گذاری و مشکل امنیت پس از واگذاری به بخش خصوصی از دیگر مشکلات موجود در اجرای درست این قانون تلقی می شود. با این همه، بر اساس برآوردهای موجود، حتی اگر بنگاه های مشمول گروه های 1 و 2 تماما واگذار شوند هنوز هم بودجه تصدی های مشمول گروه 3 حدود 70 درصد بودجه کل کشور است. شاید کمتر کشوری با این حجم و اندازه عظیم دولت را بتوان در میان کشورهای مشابه پیدا کرد. در چنین اوضاع و احوالی به نظر می رسد هنوز هم یکی از چالش های اساسی اقتصاد ایران اندازه بزرگ دولت در اقتصاد است. در این میان اگرچه تفکر و جهت گیری سیاسی-اقتصادی دولت های بر سر کار در خصوص نوع حکمرانی و نحوه اداره بهینه امور اقتصادی مهم و موثر است، اما در فضای کلی اقتصاد رانتی – نفتی ایران، حتی اگر دولتی به کاهش نقش تصدی گری خود در اقتصاد هم باور داشته باشد، نوسانات درآمد نفت فی نفسه در کنار انتظارات و فشارهای اجتماعی در طول زمان باعث افزایش تدریجی اندازه دولت خواهد شد. در چنین شرایطی واگذاری  شرکت ها آن هم به شکل ناقص که تا کنون انجام شده است (چنانچه آمار نشان می دهد) حداکثر سهم دولت در اقتصاد را ثابت نگه خواهد داشت.

دکتر سید عزیز آرمن-مدرس دانشگاه